一、欧盟新生效《数字市场法》剑指大型在线平台的反竞争行为

二、欧盟新生效《数字服务法》聚焦数字中介服务

一、欧委会建议制定新的欧盟统一市场应急法以提升欧盟应对紧急状况的能力

二、欧盟立法机构正有序推进《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》草案审议工作

一、欧洲知名智库Bruegel专家分析欧盟《数字市场法》与反垄断法的竞合与协调

一、欧盟新生效《数字市场法》

剑指大型在线平台的反竞争行为

2022年10月12日，欧盟在官方公报发布《关于数字部门促进竞争和公平市场以及修订第2019/1937号和2020/1828号指令的欧洲议会和欧盟理事会2022年9月14日第2022/1925号条例》（简称《数字市场法》，Digital Markets Act，DMA），对大型数字平台的竞争行为进行规制，以防止发生垄断和维护数字行业的公平竞争环境。

根据条例规定，DMA自欧盟官方公报发布之日起20天生效（即2022年11月1日生效），2023年5月2日起开始实施。

（一）DMA的出台背景

近年来，数字行业飞速发展，极大地提高了生产效率，但同时也出现了市场过度垄断局面。如果不加以规制，将损害消费者利益。而欧盟已有竞争政策无法完全解决数字市场垄断问题。因此，欧委会在2020年12月15日向欧洲议会和欧盟理事会提出制定《数字市场法》的立法建议，同时还建议制定《数字服务法》（Digital Services Act），以合力解决数字市场监管问题，推动欧盟数字行业的创新发展。

2021年11月和12月，欧盟理事会和欧洲议会先后确立了各自对DMA草案的立场。2022年3月24日，欧洲议会与欧盟理事会就DMA草案达成临时政治协议。7月5日和18日，欧洲议会和欧盟理事会先后投票通过DMA草案。9月14日，欧洲议会和欧盟理事会共同签署该条例最终文本，并于10月12日在欧盟官方公报发布。

（二）DMA的主要规定

欧盟《数字市场法》有54条共六章内容。第一章，规制事项、范围和定义。第二章，守门人（gatekeepers）。主要载明了“守门人”的界定标准以及对“守门人”身份的复审。第三章，“守门人”限制竞争的做法或不公平做法。主要规定了守门人的义务与豁免条件、反规避措施。第四章，市场调查。载明了市场调查的启动和进行。第五章，主管部门的调查、执法和监督权。第六章，最终条款。通过上述规定，DMA旨在为数字领域有“守门人”作用的大型在线平台创设新规则，以防止其滥用市场支配地位，保障消费者和中小企业的合法权益。

1.DMA的适用范围：核心平台服务

DMA适用于“守门人”向在欧盟设立的商业用户或者在欧盟设立或位于欧盟的最终用户提供的核心平台服务。无论“守门人”的设立地或居住地在哪里，也不论其根据什么法律提供服务，均不影响DMA的适用。

核心平台服务有十类：在线中介服务；在线搜索引擎；在线社交网络服务；视频分享平台服务；独立号码人际通信服务；操作系统；网络浏览器；虚拟助手；云计算服务；在线广告服务，包括由提供前九类核心平台服务的实体提供的广告网络、广告交易和任何其他广告中介服务。

但是特定欧盟立法中规定的电子通信网络和电子通信服务不适用DMA。

2.“守门人”的界定标准

根据DMA的规定，如果一提供核心平台服务的实体同时符合下列三方面条件，将构成“守门人”：

（1）对欧盟市场有重大影响。具体门槛要求是，其过去三个财政年度中的每一年在欧盟的年度营业额均达到或超过75亿欧元，或者上一财政年度的平均市场总值或同等公平市场价值至少达到750亿欧元，并且至少在三个欧盟成员国提供相同核心平台服务。

（2）提供的核心平台服务是商业用户直接接触终端用户的重要门户。具体门槛要求是，上一财政年度至少有4500万个在欧盟设立或位于欧盟的月度活跃的终端用户以及至少1万个在欧盟设立的年度活跃的商业用户。DMA在附录中详细规定了核定和计算上述指标的方法和要素。

（3）在业内具有稳定和持久的地位或者在不久的将来会拥有此类地位。如果在过去三个财政年度的每一年都能达到上述（2）中规定的标准，视为具有此类地位。

一实体在达到“守门人”门槛后，应在2个月内毫不迟延地通知欧委会，并提供相关信息。如果未能按规定通知欧委会并提供相关信息，欧委会有权根据获得的信息将其认定为“守门人”。

一从事核心平台服务的实体可以向欧委会提交证据证明尽管其已满足对“守门人”的具体门槛要求，但是由于相关核心平台服务存在的特殊情况，其对欧盟市场不具有重大影响，其提供的核心平台服务也不是商业用户直接接触终端用户的重要门户，其在业内也不具有稳定和持久的地位或者在不久的将来也不会拥有此类地位，因而不应被视为“守门人”。如果欧委会认为其提供的证据并不充分，可以拒绝该要求。如果证据充分，欧委会将启动市场调查程序。如果市场调查结果显示其未能提供充分证据证明存在上述可以豁免的情形，则有权将其指定为“守门人”。

如果一实体对欧盟市场不具有重大影响，其提供的核心平台服务也不是商业用户直接接触终端用户的重要门户，在业内也不具有稳定和持久的地位或者在不久的将来也不会拥有此类地位，但是满足了对“守门人”的门槛要求，欧委会在充分考虑相关因素后，有权将其指定为“守门人”。DMA详细规定了欧委会应考虑的7项因素。

一提供核心平台服务的实体虽然不满足关于“守门人”的定量门槛，但如果未能遵守欧委会在市场调查中提出的提交信息等要求，欧委会有权根据可获得的事实将其指定为“守门人”。

如果认定“守门人”身份所依赖的事实发生重大变化或者所依据的信息不完整、不准确或具有误导性，欧委会可以根据企业请求或者依职权主动对此类“守门人”的身份进行复查、修订或者取消。欧委会应当至少每三年进行一次定期复审，审查已具有“守门人”身份的实体是否仍旧满足此类身份标准。欧委会还应至少每年进行一次审查，评估提供核心平台服务的新实体是否具备“守门人”身份。

3.“守门人”的义务与违法责任

DMA在第三章详细规定了“守门人”应承担的义务，以禁止“守门人”在欧盟市场限制竞争或者从事不公平行为。

根据DMA第5条的规定，“守门人”对商业用户和终端用户主要承担以下义务：（1）对终端用户的个人数据不得随意使用。DMA对个人数据的加工、合并、交叉使用、终端用户在其他服务类别中的注册等方面提出了限制性要求。（2）不得对商业用户施加不合理限制。例如，应允许商业用户通过第三方在线中介服务或其在线销售渠道以不同价格向终端用户提供相同产品或服务，以及允许商业用户免费向终端用户提供合同谈判与签署服务等。（3）不得对终端用户施加不合理限制。例如，应允许终端用户通过核心平台服务获取和使用相关内容或产品等。（4）应赋予商业用户和终端用户投诉权。例如，应允许商业用户和终端用户对“守门人”违反欧盟法律或国内法律的行为进行投诉或在法院起诉。（5）不得要求终端用户使用或者商业用户使用、提供或接通“守门人”的身份识别服务、搜索引擎、支付服务或技术服务等。（6）不得要求商业用户或终端用户在核心平台服务上进行订阅或注册以作为使用该核心平台服务的前提条件。（7）应根据在线广告服务提供商的请求，每日向其免费提供关于广告位置的相关信息。

DMA第6条至第8条还对商业用户数据的合理使用、终端用户卸载软件的便利性、第三方软件的安全与使用、相关服务与产品排行榜的公平性、不同应用软件在核心平台服务的兼容性、独立号码人际通信服务的互联互通等义务做出详细规定。第10条还规定，基于公共卫生和公共安全原因，欧委会可豁免“守门人”承担某些义务。此外，DMA还针对规避义务的行为规定了反规避措施。

总之，DMA要求“守门人”确保用户在放弃核心平台服务时与选用该平台服务同样简单易操作；即时通讯服务的基本功能应具有兼容性，使用户能够在不同的通讯应用程序之间转发消息、发送语音信息或文件等；应允许商业用户访问营销或广告绩效数据；在对产品或服务进行排名时不得将自己的产品或服务不合理地排在有利位次，排名条件应当公平和非歧视；不得预先安装某些应用程序或软件或者阻止用户简便的将其卸载；在安装操作系统时不得默认安装某些网络浏览器等重要软件；不得阻止开发者使用第三方支付平台进行应用程序销售；不得将提供服务期间收集的个人数据用于其他服务。

一提供核心平台服务的实体在被认定为“守门人”后六个月内，应当履行DMA规定的义务。如果违反相关规定，罚款金额可高达其全球总营业额的10%。对于累犯，罚款金额可高达其全球营业额的20%。如果多次违反DMA（八年内至少三次违法，即系统性违法），欧委会有权对其进行市场调查，并在必要时采取救济措施。

4.市场调查

欧委会有权针对“守门人”的指定问题、系统性违法行为、数字部门出现的新服务、新的限制竞争行为和不公平行为启动市场调查。DMA第四章对市场调查程序做出了详细规定。

5.欧委会的监督权

DMA赋予欧委会对“守门人”的调查权、执法权和监督权。欧委会有权要求企业提供其进行市场调查所必需的信息，约谈相关企业，对企业进行必要检查，在紧急情况下采取临时措施，要求“守门人”履行核心平台服务承诺，监测“守门人”的义务履行情况，对违反规定的企业进行罚款等。

（三）DMA的影响与各方评价

欧洲议会内部市场和消费者保护委员会负责DMA起草工作的报告员Andreas Schwab表示，DMA开启了全球科技监管新时代，结束了大型科技公司对市场的长期垄断，有效地避免了对中小企业的过度监管，维护了互联网行业的公平竞争秩序。欧委会内部市场专员Thierry Breton称，DMA的有效执行将为消费者和商业用户带来更加公平和更具竞争性的市场条件，并为市场主体提供更多创新机会。

但是美国信息技术与创新基金会董事Aurélien Portuese则认为，欧盟《数字市场法》是典型的政府过度监管。该法通过一系列风险防范措施对大型在线平台进行严格管制，将极大地阻碍数字行业的创新发展。在迫切需要跨大西洋合作的今天，DMA的实施将加深美欧双方在信息技术平台监管问题上的分歧。

二、欧盟新生效《数字服务法》

聚焦数字中介服务

2022年10月27日，欧盟官方公报发布《关于数字服务统一市场以及修订第2000/31/EC号指令的欧洲议会和欧盟理事会2022年10月19日第2022/2065号条例》（简称《数字服务法》，Digital Services Act，DSA），对在欧盟市场提供数字中介服务的行为进行规制。该法与11月1日生效的《数字市场法》（DMA）共同组成欧盟具有里程碑意义的数字规则。根据DSA的规定，该法在欧盟官方公报发布之日起第20天生效（11月16日），并分阶段实施。其中大部分条款从2024年2月17日起实施，第三章和第四章中的部分条款从2022年11月16日起实施。

（一）DSA的出台背景

近年来，数字在线服务平台迅猛发展，给欧盟经济和统一市场建设带来了新的发展机遇和巨大利益，极大地促进了欧盟市场繁荣。但是在线非法商品和服务交易、虚假信息传播等消极影响也随之产生。自2000年7月17日欧盟官方公报发布《电子商务指令》以来，欧盟一直未再制定和更新与数字服务有关的立法。尽管欧盟已采取多项措施对数字在线服务平台进行监管，但是仍然无法解决数字服务发展带来的新挑战，许多重要法律问题亟需制定一部全面和现代化的新法律加以解决。

2020年12月15日，欧委会发布了规制数字在线平台的两部立法草案——《数字服务法》（DSA）和《数字市场法》（DMA）。其中，DMA旨在对大型在线平台（即“守门人”）的限制竞争和不公平行为进行规制。而DSA则旨在打击与中介服务有关的在线非法内容传播，保护在线消费者的基本权利，以维护公平、开放、安全、可预见和可信赖的在线平台，促进市场创新，提升企业竞争力。2022年4月23日，欧盟理事会和欧洲议会就DSA草案达成临时协议。7月5日和10月4日，欧洲议会和欧盟理事会经投票先后通过DSA。10月19日两机构共同签署DSA最终文本，并于27日在欧盟官方公报上发布。

（二）DSA的主要规定

《数字服务法》有93条共五章内容：（1）总则。载明了规制事项和适用范围。（2）中介服务提供者的责任。载明了单纯通道服务、缓存服务、托管服务提供者应承担的责任和责任豁免。（3）为打造透明和安全的在线环境应承担的勤勉义务。（4）DSA在欧盟成员国的实施、合作、违法处罚与执法。（5）最终条款。

1.DSA的立法目的与适用范围

DSA的立法目的是对在欧盟市场提供中介服务的行为进行规制，以打造安全、可预见和可信赖的在线环境，促进创新和保护包括消费者权益在内的基本权利。

DSA适用于向在欧盟设立或位于欧盟的服务接受者提供的中介服务，不论中介服务提供者在哪里设立。“服务接受者”是指使用中介服务的自然人或法人，包括通过中介服务寻求信息或发布信息的人。“中介服务”（intermediary service）是指下列三种信息社会服务：一是单纯通道服务。指在通信网络中传输服务接受者提供的信息，或者将此类信息接入通信网络。二是缓存服务。指在通信网络中传输服务接受者提供的信息，并且将其自动、中途和临时存储，在其他接受者提出要求时可以更加高效地将信息传输出去。三是托管服务。指对服务接受者提供的信息或者根据服务接受者的要求对信息进行存储。

2.中介服务提供者的责任豁免

（1）中介服务提供者在提供三类中介服务时无需承担责任的情形

第一，单纯通道服务。服务提供者在下列情况下无需承担责任：尚未开始传输信息；并未筛选传输信息的接收者；并未筛选或修改传输的信息。

第二，缓存服务。如果服务提供者并未修改信息，并且符合获取相关信息的条件或者业内广泛认可和使用的信息更新规则，没有干预利用业内广泛认可和使用的合法技术获取相关数据，以及在得知原始信息源已将相关信息删除或禁止访问或者被司法或行政主管机构下令删除或禁止访问后已经迅速删除或禁止访问所储存信息的，中介服务提供者无需对自动、中途和临时储存以便向其他服务接受者进行传输的信息承担责任。

第三，托管服务。如果服务提供者对非法活动或非法内容并不知晓并且也没有发现明显的非法活动或非法内容，或者在得知或发现非法内容后迅速删除或禁止访问非法内容的，服务提供者无需对根据服务接受者所提要求进行储存的信息承担责任。

DSA特别规定，主管机构不得仅因存在下列情形就否定中介服务提供者在上述三类中介服务下的责任豁免权：中介服务提供者本着善意和勤勉态度主动进行调查或采取其他措施以便发现、识别、删除或禁止访问非法内容，或者采取必要措施执行欧盟法与各成员国国内法的要求（包括DSA中的要求）。

（2）中介服务提供者在其他情况下的免责

DSA还规定了中介服务提供者在以下情形下的责任和免责：第一，中介服务提供者对其传输或储存的信息无义务进行常规监管，也无义务主动收集信息以便查明是否存在违法活动。第二，收到相关成员国司法或行政主管机构根据欧盟法或国内法签发的关于在线非法内容的命令后，中介服务提供者应当毫不迟延地通知该命令的签发机构或该命令指定的其他机构关于其执行该命令的情况。第三，收到相关成员国司法或行政主管机构根据欧盟法或国内法签发的要求其提供服务接受者相关信息的命令后，中介服务提供者应当毫不迟延地通知该命令的签发机构或该命令指定的其他机构关于其执行该命令的情况。

3.中介服务提供者应承担的勤勉义务

为了建立透明和安全的在线环境，DSA详细规定了中介服务提供者应承担的勤勉义务。

（1）所有中介服务提供者应承担的一般义务

DSA要求所有中介服务提供者履行下列义务：第一，与欧盟成员国主管机构、欧委会和欧洲数字服务委员会建立沟通渠道，以便通过电子方式直接沟通。第二，与服务接受者建立沟通渠道，以便通过电子方式和便利用户的其他方式直接沟通。第三，在欧盟提供中介服务但未在欧盟设立机构的中介服务提供者应当在其提供服务的欧盟成员国指定一名代表人，协助其处理与欧盟成员国主管机构、欧委会和欧洲数字服务委员会之间的事务。第四，在服务条款中载明服务接受者使用其服务的限制。第五，中介服务提供者应每年对外公布关于内容监管情况的全面报告，包括收到欧盟成员国主管机构所发指令的情况、收到投诉的情况等。小微企业无需承担上述报告义务。

（2）托管服务提供者应承担的额外责任

除一般性义务外，托管服务提供者（包括在线平台）还应遵守以下义务：第一，建立简单易行的机制，允许任何个人或实体向其告知其提供的服务可能存在非法内容以及提供证据，并给予回复。第二，如决定删除或禁止访问特定信息、暂停或终止货币支付或提供的服务或收款人账户，应在做出该决定时说明理由。第三，如得知威胁生命安全的刑事犯罪已经发生、正在发生或可能发生，应当立即通知欧盟相关成员国的执法或司法机构，并提供相关信息。

（3）在线平台承担的额外义务

除一般义务外，所有在线平台（不包括小微企业）还应承担如下义务：第一，建立投诉处理机制，允许服务接受者在6个月内对在线平台做出的删除或禁止访问相关信息等决定进行投诉和提交证据，并给予回复。第二，对于欧盟成员国已授予其“受信任举报人”资格的主体，在线平台应采取必要的技术和管理措施，及时处理举报。第三，在给予警告后的合理时间内，对多次提供非法内容的服务接受者暂停服务。对多次无明显依据的投诉者，在事先已给予警告后的合理时间内，可以暂停处理其投诉。第四，在每年提交的透明度报告中，披露通过非诉讼方式解决争议的数量、处理结果与执行情况等。第五，应以清晰、简洁和明确的方式，向服务接受者推送广告。第六，使用推荐系统的，应在服务条款中披露该系统使用的主要参数，并允许修改主要参数。第七，不得收集未成年个人的数据，并对其推送定向广告。

（4）可供消费者与贸易商远程签署合同的在线平台所应承担的额外义务

此类在线平台（不包括小微企业）应承担如下义务：第一，确保贸易商必须使用该在线平台向位于欧盟的消费者提供产品或服务或相关信息，并在使用该在线平台前必须获得这些贸易商的主要身份信息等。第二，确保在线界面在内容设计上能够使贸易商遵守欧盟关于合同缔结和产品安全等方面的规定。第三，如果发现有贸易商利用其服务向位于欧盟的消费者提供非法产品或服务，应告知消费者。

（5）超大型在线平台和搜索引擎提供者应承担的额外义务

超大型在线平台和搜索引擎提供者是指在欧盟境内月平均拥有高于或等于4500万活跃型服务接受者的提供者。此类服务提供者应承担如下义务：第一，每年应进行系统性风险评估，尤其应评估推荐系统以及其他相关算法系统，评估文件应至少保存三年。第二，每年应进行独立审计，评估执行DSA的情况，并根据相关建议及时进行改进。第三，使用推荐系统的，至少提供一个不以“用户画像”为基础的选项（即用户可选择不抓取个人信息的系统）。第四，在线页面应发布其平台提供广告服务的具体情况。第五，在规定期限内向所在欧盟成员国的数字服务协调员或欧委会提供访问权限，以便监测DSA执行情况。第六，应设立独立于运营部门的合规机构，对执行DSA的情况进行监督。第七，至少每六个月对外发布一次报告，说明其对内容审核工作投入的人力资源等情况。

4.DSA在欧盟成员国的实施、合作、违法处罚

欧盟成员国应当指定主管机构负责监督中介服务提供者以及执行DSA。各成员国还应指定一机构作为“数字服务协调员”，负责本国与执行DSA有关的所有事项以及与其他成员国主管机构、欧洲数字服务委员会和欧委会之间的协调与合作。必要时，数字服务协调员拥有对中介服务提供者的调查权和执法权。

在欧盟层面，由欧委会设立“欧洲数字服务委员会”，向各成员国的数字服务协调员和欧委会提供咨询。该委员会应以简单多数方式进行决策，欧委会无表决权。

欧盟各成员国应针对违法行为制定处罚规则，并通知欧委会。对于违反DSA规定的中介服务提供者，各成员国可处以高达其上一财政年度全球年营业额6%的罚款。对于提供错误、不完整或误导性信息者以及未能给予回复或者未能纠正错误、不完整或误导性信息者和未能配合检查者，可处以高达其上一财政年度全球营业额1%的罚款。

（三）对DSA的评价

欧盟理事会指出，DSA是全球数字监管领域的首创。该法不仅维护了欧盟统一市场的核心原则，而且对在线平台的监管模式也进行了创新。欧盟轮值主席国捷克工业和贸易部长Jozef Síkela表示，DSA是欧盟最具开创性的统一立法之一，它将成为世界其他监管机构的“黄金标准”。DSA通过为更加安全和更负责任的在线营商环境设定新标准，开启了欧盟和其他地区的在线平台与用户和监管机构之间的新型关系。欧洲议会负责DSA起草工作的报告员Christel Schaldemose认为，该法具有以下作用：一是推动制定全新的全球在线平台监管标准。二是在线平台用户可以拥有更多的服务选择。三是限制了大型科技公司和在线平台使用个人用户数据。四是有助于针对在线非法行为和线下非法行为制定相同的监管标准。

一、欧委会建议制定新的欧盟统一市场应急法以提升欧盟应对紧急状况的能力

2022年9月19日，欧委会发布一项新的立法建议——《关于建议欧洲议会和欧盟理事会制定统一市场应急条例并取代欧盟理事会第2679/98号条例的立法草案》（以下简称“SMEI”，Single Market Emergency Instrument），目的是在确保欧盟统一市场货物、服务和人员自由流动的同时，实现关键货物和服务在紧急情况下的稳定供给。根据欧盟立法程序，该项立法建议经欧洲议会和欧盟理事会投票通过并在欧盟官方公报公布后，方能成为具有约束力的法律。9月29日，欧盟理事会表态支持该项立法提案。

（一）欧委会提出立法提案的背景

建立统一市场是欧盟近30年来最重要的一体化成就之一。它不仅为欧盟企业提供了具有确定性、规模性以及籍此可以走向全球的发展环境，同时也为消费者提供了广泛和优质的产品和服务。但是面对近年来发生的诸多危机，尤其是在新冠病毒大流行初期，欧盟企业和公民遭遇了入境限制、供应中断、相关规则缺乏可预见性等方面的不利影响，欧盟市场的统一性受到严重损害。为了应对新冠疫情，欧盟成员国也相互采取了出口限制和旅游限制，其中的许多限制性措施扰乱了相关货物、服务和人员在欧盟统一市场的自由流动，造成了经济损失，延误并降低了欧盟作为一个整体应对危机的能力。

为此，欧盟理事会积极推动更新相关立法。2020年10月，欧盟理事会通过一项文件，认为欧盟应当总结应对新冠病毒大流行的经验教训，尽快解决欧盟作为一个整体在应对危机上的不足和缺陷。2021年5月，欧委会在更新后的《欧盟产业战略通讯文件》中宣布，将向欧洲议会和欧盟理事会提交制定专门法的立法建议，以确保欧盟统一市场内的货物、服务和人员自由流动，并提高欧盟成员国应对危机的透明度和相互协调性。2022年2月17日，欧洲议会在其通过的一项决议中明确表示，支持欧委会提交欧盟统一市场应急条例的立法建议。

为了有效实施SMEI，欧委会在2022年还提交了与之配套的立法提案，包括建议欧洲议会和欧盟理事会制定欧盟统一市场应急机制下的合规性评估、通用规范的采用、市场监管等应急程序方面的条例和指令草案。目前，欧盟已经建立了紧急情况下的公民保护机制以及特定行业、供应链或产品（例如卫生、半导体、食品安全）等方面的紧急情况应对机制。欧盟统一市场应急机制出台后，将与上述领域的应急机制形成有效补充。

（二）立法草案的主要内容与适用范围

SMEI共有46条，规定了六部分内容。第一部分，总则。主要规定了范围、定义、机构设置（咨询小组等）等。第二部分，统一市场应急合作安排。主要规定了发生危机时的合作和早期预警等问题。第三部分，统一市场危机预警（vigilance）。主要规定了发布预警的条件、预警措施（包括监测和战略储备等）。“统一市场危机预警机制”是指为了应对战略性货物和服务供应面临的并在未来六个月内可能升级为统一市场紧急状况的重大干扰威胁所建立的制度。第四部分，统一市场紧急状况（emergency）。规定了紧急状况的认定、应对措施的启动以及延期与解除、统一市场紧急状况期间的自由流动（重建和便利自由流动的措施、透明度等）、统一市场紧急状况的应对措施（信息要求、与危机相关的货物和服务的可获得性）。“统一市场紧急状况”是指危机对统一市场造成的大范围影响，该影响严重干扰了统一市场的自由流动或者对于维护统一市场必不可少的社会或经济活动所必需的供应链功能。第五部分，采购。规定了在预警和紧急状况期间欧委会代表各成员国采购战略货物和服务以及与危机相关的货物问题、预警和紧急状况期间欧委会与各成员国的共同采购问题、紧急状况期间各成员国的采购问题。第六部分，最终条款。规定了个人数据的保护、数字工具、统一市场紧急状况应对委员会等问题。

根据欧委会的立法建议，SMEI规定的措施仅适用于对欧盟统一市场的运行及其供应链具有重大影响的危机（crisis）预警与应对。“危机”是指发生在欧盟内部或欧盟外部，在性质和规模上都非同寻常的无法预见和突发的意外事件，包括自然事件或人为事件。

该法案不适用于特定医疗产品、特定医疗器械、其他特定医疗应对措施、特定半导体产品、特定能源产品、特定金融服务（例如银行、信贷、保险和再保险、职业或个人养老金、证券、投资基金、支付和投资咨询等）领域的危机预测与应对措施。欧委会还在立法草案中特别强调，SMEI的制定必须遵守欧盟承担的国际法义务，并且不得损害各成员国维护国家安全的权力（包括保障国家领土完整和维护法律秩序的权力）。

（三）立法草案的特点

SMEI旨在平衡各方利益的基础上，建立对此类危机的有效和统一措施，包括对欧盟统一市场危机进行预警以及对其影响进行应对，以确保欧盟统一市场内货物、服务和人员的自由流动以及具有战略意义的货物和服务、与危机有关的货物和服务的可获得性。

SMEI具有如下特点：

1.为欧盟统一市场建立了危机治理机制

SMEI建立了欧盟统一市场监测、不同等级的风险识别以及应对措施协调的新机制。该机制主要由应急安排、预警和紧急状况应对三种制度组成。SMEI要求设立“咨询小组”，负责评估是否应进行合作以及是否存在应进行预警的情况和紧急状况，并就应采取的措施提出建议。咨询小组由成员国各派一名代表组成，欧委会负责主持咨询小组的工作并提供秘书服务，欧洲议会议员、欧盟运营商、利益相关者以及专家代表等均可受邀作为观察员出席咨询小组会议。

第一，应急合作安排。该制度要求欧委会与各成员国建立协调和沟通机制，以提高欧盟统一市场应对危机的能力。欧委会和各成员国应分别设定中央联络处，相互沟通和协调并交换相关信息。欧盟层面设立的中央联络处在启动预警和紧急状况应急模式后，负责与各成员国中央联络处联系，管理和协调应对措施。

第二，预警。如果战略货物和服务的供应出现严重中断威胁并在未来六个月内极有可能升级为紧急状况，欧委会在咨询小组的建议下，有权启动预警措施，要求各成员国交换与战略货物或服务的供应情况有关的信息。

第三，紧急状况应对。如果发生对欧盟统一市场具有广泛影响的危机，并严重扰乱统一市场的自由流动或者对统一市场至关重要的社会和经济活动所必需的供应链，欧盟理事会在欧委会的建议下有权启动紧急状况应急机制。即便先前对相同货物或服务并未启动预警模式，欧盟理事会也可以决定启动欧盟统一市场紧急状况应急模式。如果先前已启动预警模式，紧急状态应对模式可以全部或部分取代预警措施。

2.为应对欧盟统一市场面临的威胁提供新方案

在启动预警机制后，各成员国应与欧委会密切合作，重点监测战略性货物和服务的供应链情况，并建立战略储备。在紧急状况应急机制启动后，主要通过对各成员国采取的禁止措施或限制措施提出严格要求以及强化对各成员国单边限制措施的快速审查等机制，确保欧盟统一市场的自由流动。欧委会有权建议各成员国通过扩大或改造相关产品生产线、加快许可程序等措施，确保与危机相关的货物稳定供应。也可以建议各成员国有针对性地分配在预警机制下建立的战略储备。

3.授权欧委会在特殊情况下采取最终措施

在欧盟理事会启动紧急状况应对模式后，欧委会有权在特殊情况下直接采取最终措施，包括有权向市场经营者提出有针对性和具有法律拘束力的相关要求，例如要求市场经营者优先接受与危机相关的货物生产订单，如果拒绝，必须提供充分理由。此外，欧委会有权通过加快产品测试和认证程序（包括合规性评定等），促使与危机相关的货物尽快投放欧盟统一市场，以确保在紧急状况下相关货物的稳定供给。

（四）各方对欧委会立法建议的评论

欧委会执行副主席Margrethe Vestager表示，新冠疫情让欧盟意识到统一市场虽然强大但仍不够完美，各成员国在疫情期间采取的单边措施和透明度的缺乏损害了欧盟统一市场的自由流动。而欧委会提出的统一市场应急工具将为欧盟创设应对危机的集体合作新路径，欧盟公民与企业的利益将得到充分保护。但是在该机制执行过程中，应当严格界定三种不同应对机制的启动门槛，只有在发生真正危机时才能启动预警或紧急状况应急模式。

欧盟内部市场专员Thierry Breton表示，SMEI将为危机时期维持欧盟统一市场货物、服务和人员的自由流动提供结构性解决方案，而非采取临时性行动。欧委会提出的立法建议将确保各成员国在协调一致的基础上密切配合，预防潜在危机或阻止相关危机对欧盟产业和经济带来不利影响。

代表欧洲电商和零售业的商业组织“Euro Commerce”对建议制定SMEI表示支持，但是对危机期间要求企业数据共享可能带来的不利影响表示担忧，因为企业在危机发生后不得不专注自身经营活动甚至生存。而且欧委会和各成员国在特殊情况下行使干预正常市场行为的广泛权力时必须遵守比例原则，政府行使干预权的最终效果必须好于不进行干预时的效果。

二、欧盟立法机构正有序推进《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》草案审议工作

2022年9月14日，欧委会发布《<欧洲议会和欧盟理事会关于在欧盟市场禁止强迫劳动产品条例>的建议》（以下简称《禁止强迫劳动产品条例》草案），建议欧盟立法机关制定该法，禁止他国强迫劳动产品进入欧盟市场以及欧盟强迫劳动产品出口他国，以打击全球范围内的强迫劳动。

根据欧盟普通立法程序，欧委会提出立法建议后，欧洲议会和欧盟理事会将对建议文本进行审查和修改。如果两机构就草案文本达成一致，该立法草案将获得通过，并在欧盟官方公报上发布后生效。为了使企业有充足时间适应新法要求，欧委会建议该条例生效后24个月再开始实施。目前，欧洲议会“内部市场和消费者保护委员会”已开始征求欧洲议会国际贸易委员会、就业和社会事务委员会、对外事务委员会等部门的意见。

（一）欧委会提出立法草案的背景

尽管联合国可持续发展目标已要求各会员国在2030年之前杜绝强迫劳动，但是该问题至今依旧十分突出。国际劳工组织估计，全球约有2760万人在相关行业从事强迫劳动。

欧盟一直在全球范围内呼吁各国和地区尊重人权（包括尊重劳工权利），并发布多份文件和建议。2021年7月12日，欧委会和欧洲对外行动局（EEAS）发布《欧盟企业应对经营和供应链中的强迫劳动风险尽职调查指南》，以帮助欧盟企业采取适当措施，以避免此类风险的发生。2021年9月15日，欧委会主席冯德莱恩在发表国情咨文演讲时首次提出将禁止强迫劳动产品进入市场，以促进所有部门和领域的体面工作。2022年2月23日，欧委会发布《在全球范围内实现体面工作的通讯文件》，阐述了欧盟实施体面工作的对内和对外政策，包括通过伙伴关系、贸易、公共采购等政策以及借助国际劳工组织、七国集团和世界贸易组织等国际平台解决强迫劳动等问题。2022年2月23日，欧委会还发布了《<关于公司可持续性尽职调查和修订欧盟第2019/1937号指令的欧盟议会和欧盟理事会指令>的立法建议》，规定了公司应承担的多项尽职调查义务，以便及时识别和避免相关风险，其中包括来自全球供应链的劳工权利风险和环境保护风险。欧委会此次提出的《禁止强迫劳动产品条例》草案就是欧盟实现体面工作目标的众多举措之一。

（二）欧委会立法草案的主要内容

欧委会提出的《禁止强迫劳动产品条例》草案有31条共五章内容。第一章，总则。载明了规制的事项与范围、禁止的强迫劳动产品。第二章，主管机关的调查与决定权。规定了初步调查和最终调查、决定的做出与复审、相关信息的提交与收集等。第三章，进入或离开欧盟的产品。规定了管制措施、海关中止出入境的权力等。第四章，信息系统、指南与联合执法。规定了相关信息及其交换机制、指南的发布、打击强迫劳动产品协同网络的建立等。第五章，最终条款。规定了国际合作、紧急程序、违法责任、保密等事项。

1.规制的事项与范围

该条例旨在禁止从事经济活动者在欧盟市场投放和提供强迫劳动产品或者从欧盟市场出口此类产品。“强迫劳动产品”是指在提取、收获、生产或制造一项产品的任何阶段（包括在该产品供应链的任何阶段与其有关的工作或加工处理等），全部或部分使用强迫劳动生成的产品。

草案规定，“强迫劳动”是指国际劳工组织1930年通过的《强迫劳动公约》第2条界定的强迫劳动或强制劳动。《强迫劳动公约》第2条载明，“强迫或强制劳动”是指以惩罚相威胁，强迫任何人从事其未曾表示愿意从事的工作和劳动。但以下情形除外：（1）根据义务兵役法必须从事的工作或劳动，以替代从事纯军事性工作；（2）作为独立自主国家的公民应承担的义务性工作或劳动；（3）根据法院判决应从事的工作或劳动，并由政府主管部门予以监督和管理；（4）因战争、灾害等紧急情况而被强制从事的工作或劳动；（5）作为社区成员应从事的社区工作或劳动。

条例草案要求各成员国指定相关机构，负责执行该条例。一成员国主管机构做出的决定应在其他成员国得到执行。

2.对涉嫌违法行为的调查程序与处置

条例规定了调查机制，以评估相关经济活动经营者是否存在违法行为。该调查机制分为两个阶段：

（1）初步调查

各成员国调查机关（即主管机构）应当根据能够获得的所有相关信息进行评估，尤其是应重点关注该产品价值链各环节的经营者是否使用了强迫劳动，并充分考虑其经营规模和经济来源、相关产品数量以及疑似强迫劳动的规模大小。调查机关有权要求被调查者提供其如何防止或避免强迫劳动风险的相关信息，被调查者必须在规定时间内给予答复。调查机关根据相关信息和评估结果做出被调查者是否存在违法行为的决定。

（2）最终调查

如果调查机关经初步调查后有合理理由怀疑被调查者存在违法行为，将启动最终调查。被调查者应根据调查机关的要求提供与调查有关的任何信息。调查机关有权进行必要的检查和核查。经被调查者同意，并通知其所在成员国或第三国政府且未遭到拒绝，调查机关有权在第三国进行调查。如果被调查者或者非欧盟国家的相关机构不予合作，导致调查机关无法获得所需证据，调查机关有权根据可获得事实进行评估。

如果经调查得出否定性结论，调查机关应当终止调查。如果得出肯定性结论，调查应当做出涵盖如下措施的决定：第一，禁止在欧盟市场投放或提供强迫劳动产品，或者出口该产品。第二，要求被调查者将其已在欧盟市场投放或提供的强迫劳动产品撤出欧盟市场。第三，要求被调查者根据符合欧盟法要求的相关成员国国内法处置强迫劳动产品。如果被调查者已执行上述决定，调查机关将终止执行上述决定。

被调查者有权要求对调查机关做出的禁止性决定进行复审，复审期间暂停执行禁止性措施。如果经复审后认为被调查者不存在违法行为，调查机关应当撤销禁止性决定。被调查者有权针对调查机关做出的决定向法院提起诉讼，要求对调查机关所做决定的程序和实体问题进行审查。

3.产品进入或离开欧盟市场的管制

各成员国主管机构做出禁止性决定后，应当通知海关。主管机构撤销禁止性决定的，也应及时通知海关。海关应当根据该决定对未能遵守禁止性规定的产品进行识别，并对此类产品进入或离开欧盟市场进行管制。如果海关根据主管机关做出的禁止性决定发现相关产品正在进入或离开欧盟市场，应当中止此类产品的通关或出口。如果主管机关发现，相关产品属于其所做决定中禁止在欧盟市场投放或提供或者禁止出口的强迫劳动产品，有权向海关提出中止进口清关或出口的要求。对于不予清关或出口的产品，海关应采取必要措施确保其依法得到处置。

4.各方沟通平台以及数据库建设

条例草案要求建立“欧盟打击强迫劳动产品协同网络”，作为各成员国主管机构之间及其与欧委会进行协调和合作的平台。该协同网络主要由欧委会和各成员国主管机关的代表组成。此外，条例草案还要求欧委会建立关于特定地区或特定产品强迫劳动风险数据库，由外部专家提供相关数据并持续更新。外部信息来源包括国际组织和第三国相关机构提供的信息。

5.对中小型企业的照顾

该草案特别考虑到了中小型企业的利益。虽然中小型企业也在该条例草案管制范围内，但是主管机构在进行调查时将充分考虑被调查者的经营规模、经济来源以及强迫劳动产品的规模大小。欧委会还将提供相关指南，协助企业尤其是中小型企业做好强迫劳动产品的风险评估。

（三）对欧委会立法草案的评价

欧委会执行副主席兼贸易委员东布罗夫斯基斯指出，该草案有助于解决涉及全球数百万人劳工权利的现代“奴隶制”问题。欧盟的立法目标是在欧盟市场消除所有强迫劳动产品，而无论其产自何处。各成员国主管机构将与海关协同执法，并加强与合作伙伴和国际组织的合作。

欧盟内部市场和消费者保护委员会委员Thierry Breton指出，欧盟成为工业和科技领导者的前提之一是维护欧盟价值观。欧盟拥有的统一市场是防止强迫劳动产品在欧洲流通的强大工具，也是促进全球可持续发展的重要杠杆。

一、欧洲知名智库Bruegel专家分析欧盟《数字市场法》与反垄断法的竞合与协调

2022年10月4日，欧洲知名智库布鲁盖尔研究所（Bruegel）发布Christophe Carugati撰写的文章——《欧盟应如何更好地实施〈数字市场法〉》，称该法虽然赋予欧委会应对数字市场潜在反竞争行为的事前规制权，但是与欧盟反垄断法存在一定程度的竞合，需要协调执法。

（一）DMA与反垄断法并存带来的机遇与风险

作者指出，欧盟《数字市场法》（DMA）以清单方式对13类潜在“守门人”（gatekeeper）的行为进行事前限制，目的是确保数字市场的充分竞争。从这个意义上讲，DMA将对欧盟反垄断法起到补充作用。与DMA不同，欧盟反垄断法主要通过对反竞争行为进行事后惩戒的方式解决公平竞争问题，该做法在效果上过于迟缓，难以解决当下数字领域出现的反竞争行为。而DMA的出发点是提前防范反竞争行为的出现，可以有效应对数字领域公平竞争的特殊需要。

但是，DMA与欧盟反垄断法的共存既带来机遇，也引发了某些风险。机遇方面，两法可以相互补充，共同应对不公平竞争。DMA的实施可以减少欧盟反垄断案件的发生，有助于完善反垄断救济措施，恢复数字市场的竞争环境。反垄断法的实施则有助于帮助欧委会更好的识别受DMA规制的新反竞争行为。风险方面，两法共存恐导致低效和冲突。首先，由于人员数量有限，欧委会处理案件的效率较低。目前，欧委会仅有22人负责数字行业反垄断问题，其中9人专门负责DMA的执法工作。因此，欧委会必须有效配置人力资源，以免因同时执行反垄断法和DMA而不堪重负。其次，DMA和反垄断法在救济措施方面的差异有可能导致冲突的发生。DMA仅规定了一般性救济措施，而反垄断法则规定了针对个案的具体救济措施。相较于反垄断法，DMA规定的救济措施可能不够充分。因此，欧委会需要主动作为，更好的利用DMA和反垄断法共存带来的机遇，降低两者共存带来的风险。

（二）对潜在“守门人”的数字反垄断与DMA的竞合

作者对欧委会近年来针对潜在“守门人”启动的反垄断案件进行了统计，并就此类案件可能引发的DMA与反垄断法竞合（overlap）问题提出了担忧。

截至目前，欧委会和欧盟27个成员国的竞争主管部门对13类潜在“守门人”至少启动了51起反垄断调查，并呈现如下特点：

第一，在欧委会处理的反垄断案件中，涉及潜在“守门人”的案件最多（15起）。大型数字科技公司通常在全球范围内采取相同做法，并且大多与欧盟成员国有关，因此使欧委会成为事实上的欧洲竞争问题主管机构。此外在欧盟成员国，启动与潜在“守门人”有关的反垄断案件较多的国家依次是：德国（11起）、意大利（9起）和法国（8起）。

第二，当DMA于2022年11月初生效时（此后第6个月开始实施），上述51起涉及潜在“守门人”的反垄断案件中，将有29起案件处于未审结状态。在这29起未审结案件中，有18起涉嫌违反欧盟反垄断法（即滥用市场支配地位）；其余11起案件中，有5起案件涉及与DMA类似的《德国竞争法》第19a条（该条要求某些数字公司遵守禁止性规定），还有5起案件涉嫌卡特尔行为（即与其他至少一家公司实施联合垄断），另有1起案件同时涉及卡特尔行为和滥用经济依赖（即滥用商业伙伴对其依赖的地位）。总体而言，在29起未审结案件中，23起不涉及DMA规制的问题，即DMA对卡特尔和滥用经济依赖问题没有进行规制。

第三，除了两起与搭售（产品或服务的强行关联）有关的数字反垄断案件外，欧盟及其成员国竞争主管部门受理的23起与潜在“守门人”有关的案件均将受到DMA规则约束。在这23起案件中，有8起涉及“自我优待”（self-preferencing）或优先推广自己的服务而非竞争对手的服务，另外8起案件涉及不公平条款，这些案件都涉及DMA的核心问题，因为DMA也禁止实施自我优待和不公平做法，目的是确保数字市场的可竞争性和公平性。

根据上述分析，作者认为，欧盟及其成员国未审结的数字反垄断案件将与一个或多个DMA规则发生竞合。无论这些数字反垄断案件最终是否作出违反反垄断法的裁决，DMA都有可能在未来用于解决这些反垄断案件引发的竞争问题。

（三）DMA与反垄断法竞合问题的解决

作者认为，鉴于DMA实施后将不可避免地与欧盟反垄断法发生竞合，因此建议采取如下做法解决问题：

第一，对于DMA实施时未审结的反垄断案件，欧委会和各成员国竞争主管部门应当终止与DMA竞合部分的调查，以避免重复劳动以及DMA与反垄断执法在调查结果上的分歧。欧委会和各成员国竞争主管部门应在获得潜在“守门人”做出的与DMA义务有关的承诺后，终止反垄断调查。例如在欧委会对亚马逊进行的反垄断调查中，由于亚马逊做出了反垄断承诺（涵盖了与DMA竞合部分），欧委会终止了对亚马逊黄金购物车（Amazon Buy Box）和亚马逊平台（Amazon Marketplace）的反垄断调查。此类承诺不仅可以使欧委会和各成员国竞争主管部门向潜在“守门人”提供与执行DMA义务有关的更多指导，还可以节省人力资源和时间以避免漫长而昂贵的反垄断调查。如果潜在“守门人”能够有效执行反垄断承诺，也可以避免欧委会在DMA项下启动相关调查。也就是说，DMA实施后做出的反垄断承诺可以使潜在“守门人”根据欧委会的要求既遵守反垄断法，也遵守DMA。若违反承诺，欧委会可以根据欧盟反垄断法和DMA的规定对潜在“守门人”处以罚款。

第二，对于DMA实施时已审结的反垄断案件，如果反垄断措施未能使市场竞争秩序得到恢复，欧委会可以根据DMA授权对反垄断措施进行补充，以便有效解决反垄断问题。根据DMA的授权，欧委会可以在某些领域发布相关规则，包括细化“守门人”的行为规范，以保障反垄断措施的有效性以及潜在“守门人”根据欧委会的要求遵守DMA。通过细化相关规则，可以建立起安全网，以补救反垄断措施无法有效发挥作用或者欧委会与各成员国竞争主管部门在反垄断诉讼中败诉时引发的救济不足问题。

第三，对于DMA实施后发生的数字行业竞争新案件，欧委会可以同时适用欧盟反垄断法和DMA。由于潜在“守门人”必须在事前主动遵守DMA，因此欧委会应当优先审查潜在“守门人”是否履行了DMA规定的义务，而无需根据反垄断法下的繁琐程序发起调查并对相关市场、支配地位和做法的反竞争影响进行界定。只有当某一行为不在DMA规制范围内时，欧委会方可启动反垄断调查。与此同时，欧委会也可以启动DMA下关于市场竞争新行为的调查，以评估此类新做法是否对竞争产生了不利影响从而有必要将其纳入DMA的规制范围。