一、欧盟《关键原材料法案》主要内容和立法进展

二、美国关键矿产立法动态与国会研究局建议

三、欧洲知名智库ECIPE发文认为《关键原材料法案》对欧盟减少对关键原材料的贸易依赖杯水车薪

四、美国知名智库CSIS发文分析美国强化能源矿产供应链面临的挑战并提出应对之策

一、欧盟《关键原材料法案》主要内容和立法进展

2023年3月16日，欧委会向欧盟理事会和欧洲议会提交《关键原材料法案》草案（Critical Raw Materials Act）。该法案旨在确保欧盟获得安全、可持续的关键原材料供应，改善欧盟市场的运行环境。目前，该法案立法程序又有新进展。欧盟理事会在6月30日通过立场文件，支持欧委会设定的目标并提出改进建议，以便充分考虑各成员国国情。9月7日，ITRE投票通过关于欧委会立法草案的报告，并提交欧洲议会全体会议审议。9月12日，欧洲议会全体会议通过了与欧盟理事会进行谈判的立场文件，并争取在2023年圣诞节之前与欧盟理事会达成立法草案共识文本。该法案一旦获得通过，其将是欧盟首部专门规范关键原材料的立法。

（一）《关键原材料法案》的提出背景和原因

近年来，欧盟在工业、研究和贸易领域采取了一系列措施加强关键原材料供应安全，例如实施2020年关键原材料行动计划等。实际上，许多行业的关键技术都依赖于某些关键原材料，未来几年对关键原材料的需求将会出现大幅增长。但是由于向“净零”和数字时代转型需要大量这类原材料，供应能否满足预期仍然不确定。最近各成员国承诺增加国防开支，也需获得更多关键原材料。欧盟还提出到2050年将成为气候中性经济体，实现绿色和数字化转型，以及战略自主能力的目标，这在很大程度上依赖于可靠、安全和有韧性的关键原材料供应。关键原材料供应链是全球性问题，既复杂又脆弱，易受到地缘政治风险等影响）。与化石燃料相比，关键原材料的供应更为集中。欧盟对关键原材料的进口依赖程度极高，有时甚至达到100%（如稀土）。

1.欧盟的关键原材料来源

中国既是全球最大的关键原材料供应国，也是欧盟大多数关键原材料的主要供应国。除中国外，欧盟的关键原材料部分来源于欧盟内部：波兰供应焦煤和铜、比利时供应砷、法国供应铪、西班牙供应锶、芬兰供应镍。非欧盟供应国包括智利（锂）、几内亚（铝土矿）、哈萨克斯坦（钛、磷）、墨西哥（萤石 ）、挪威（金属硅）、土耳其（锑、硼、长石）和美国（铍）。而对于某些金属，如铁、锌和铂，一半以上的来源为回收，占欧盟金属消费量25%以上。但是，对于其他关键原材料，尤其是可再生能源技术和高科技应用所必需的材料，如稀土、镓和铟，二次生产的贡献微乎其微。

2.原材料对欧盟的重要性和未来需求

“原材料”是指用于制造中间产品或最终产品的已加工或未加工状态的物质，但不包括主要用作食品、饲料或燃料的物质。2023年，为了更新欧盟关键原材料清单，欧委会对欧盟原材料的关键性进行了新的评估，这是自2011年以来的第五次评估。根据该评估，某一“原材料”被定义为“关键”原材料的依据是其经济重要性和供应风险。欧委会联合研究中心的最新需求预测分析发现，欧盟对材料需求急剧增加。尤其是电动汽车领域使用的材料需求预计将出现大幅增长（例如，用于电池的锂、石墨、钴、镍和锰；用于燃料电池的铂；用于永磁牵引电机的稀土元素——镝、钕、镨和铽）。在高需求下，欧盟对电池用锂的需求预计到2030年将增加12倍，到2050年将增加21倍。电动汽车对稀土需求的相对增长最为显著，而该产业目前处于相对早期发展阶段。

3.欧盟对供应链的依赖性

欧委会最近更新了对欧盟五个战略部门（可再生能源、电动交通、工业、信息和通信技术、航空航天和国防）的15项关键技术的供应链依赖性评估。在这些供应链中，有53个被认为至关重要的环节，欧盟表现仍然非常脆弱。在这些环节中，欧盟在全球生产中所占份额平均为28%，有五项技术（电池、太阳能光伏、数据存储和服务器、智能手机、平板电脑和笔记本电脑、无人机）在整个供应链中表现出脆弱性。第一个环节（原材料）对15种技术至关重要（欧盟在全球生产中所占份额不超过7%）。随着供应链的延伸，欧盟的脆弱性逐渐减弱。对于供应链的最后一个环节（最终技术的制造，即组装、超级组装或系统），欧委会认为欧盟实力“相当强大”。

（二）欧洲理事会、欧洲议会和欧盟理事会对《关键原材料法案》的态度与审议进程

1.欧洲理事会对《关键原材料法案》的态度

欧委会最近更新了对欧盟五个战略部门（可再生能源、电动交通、工业、信息和通信技术、航空航天和国防）的15项关键技术的供应链依赖性评估。在这些供应链中，有53个被认为至关重要的环节，欧盟表现仍然非常脆弱。在这些环节中，欧盟在全球生产中所占份额平均为28%，有五项技术（电池、太阳能光伏、数据存储和服务器、智能手机、平板电脑和笔记本电脑、无人机）在整个供应链中表现出脆弱性。第一个环节（原材料）对15种技术至关重要（欧盟在全球生产中所占份额不超过7%）。随着供应链的延伸，欧盟的脆弱性逐渐减弱。对于供应链的最后一个环节（最终技术的制造，即组装、超级组装或系统），欧委会认为欧盟实力“相当强大”。

2.欧洲议会对《关键原材料法案》的态度与审议进程

该提案已提交至欧洲议会下设的工业、研究和能源委员会（ITRE）进行审议，特别报告员Nicola Beer于5月15日提交关于该法案的报告，对该提案提出了107项修改意见，涉及促进关键原材料价值链中的替代和创新、简化欧盟和各成员国的许可程序、监督和管理、减轻公司的行政负担、制定激励措施、吸引未来产业进入欧盟、促进战略合作伙伴关系等。ITRE于5月22日举行听证会，并计划在9月对提案进行表决。

早在2021年11月24日关于欧洲关键原材料战略的决议中，欧洲议会就认为，在整个关键原材料价值链（从废物收集和产品可回收性设计到材料回收）中采用综合方法是增加欧盟关键原材料供应的基本战略。因此需要制定积极的产业政策来支持价值链，例如对关键原材料的回收和替代进行研究创新，或改进产品设计以提高可回收率。欧盟需要提供支持和资金，以提高效率、替代性、回收流程和封闭式材料循环。欧洲议会要求欧委会和各成员国设立“欧洲共同利益重要项目”（IPCEI），包括回收、再利用、替代、减少材料使用和采矿。IPCEI应发掘欧盟关键原材料资源丰富的国家尚未发挥的潜力，鼓励各成员国进行战略储备，以减少对关键原材料的依赖，并提出关键原材料的最低回收含量目标、关键原材料的回收目标和监测框架。此外，欧洲议会支持负责任和可持续的项目，并主张提高对从第三国进口的关键原材料的环境足迹的认识。欧洲议会还建议欧盟确保关键原材料供应来源多样化，以减少对第三国的依赖。

在2023年2月16日关于欧盟提高工业竞争力、贸易和高质量就业战略的决议中，欧洲议会强调了确保获得关键原材料的重要性，认为这是双重转型、实现欧盟气候目标、欧洲有竞争力的价值链和战略自主的先决条件。欧洲议会强调有必要建立回收和稳定的二级市场，并对关键原材料的可能替代品进行研究，强调需要充分挖掘国内资源潜力，同时坚持适当标准，指出欧洲战略项目需要更快、更透明的许可、新资金以及连贯的政策框架。欧洲议会要求设立新的欧洲主权基金，以全面加强欧盟的开放战略自主及绿色和数字转型，增加整个欧盟在关键战略部门（包括原材料）的投资。欧洲议会还要求欧委会评估当前的依赖性，寻找替代来源，以实现欧洲关键技术和原材料供应链的多样化。欧洲议会进一步强调为满足欧盟的工业需求，应加强协调，共同努力建立有弹性的供应链。

3.欧盟理事会对《关键原材料法案》的态度与审议进程

欧盟理事会“竞争力与增长工作组”对该提案进行了审议。早在2020年11月关于向更具活力、韧性和竞争力的欧盟产业转型的报告中，欧盟理事会强调，减少对关键原材料供应的战略依赖是实现战略自主、增强欧洲工业韧性和未来竞争力的关键。欧盟理事会提请注意有潜力采取措施的领域，例如生产和供应链的多样化、战略储备、增加在欧洲的投资和生产、开发更多的循环模式、促进各成员国之间的工业合作、制定符合欧洲价值观的明确标准（包括对采掘业供应链进行尽职调查）、促进可持续开采和转型实践。在2022年11月关于新的欧洲创新议程报告中，欧盟理事会重申应确保欧盟安全和可持续地获得关键原材料，以实现战略自主。

2023年6月30日，欧盟理事会通过了关于《关键原材料法案》的立场文件。欧盟理事会在支持欧委会提案目标的同时，提出了如下修改建议：（1）提高加工和回收能力的目标水平：将加工能力从 40%提高到 50%，回收能力从 15%提高到 20%。（2）及时更新关键原材料和战略原材料清单（至少每三年更新一次，而不是每四年更新一次）。（3）加强各成员国在可持续性和循环利用方面的措施，例如增加对原材料回收潜力大的产品再利用；鼓励从废物中回收二次关键原材料；确定可回收二次原材料的采掘废物设施；促进产品生命末期的磁铁回收 。（4）充分考虑各国的不同行政体系，允许指定一个或多个联络点（例如在各地区），但应在专设网站上明确指定联络点。（5）为战略项目的许可提供便利。（6）将不具备相关地质条件的成员国排除在实施勘探计划的义务之外 。（7）更严格地监督竞争和原材料自由流动，确保内部市场的平稳运行。（8）澄清关键原材料委员会的职责，保证与其他类似机构（如芯片法委员会）更加一致。在该委员会内设立不同小组，负责讨论和向公众了解与关键原材料项目有关的问题以及促进关键原材料循环利用、资源效率和替代性的措施。

（三）欧委会《关键原材料法案》的目标和主要内容

欧委会提案共有47条，分十章：一般条款、关键和战略原材料、强化欧盟原材料价值链、风险监测与缓冲、可持续性、战略伙伴关系、治理、授权和委员会程序、修正案、最终条款。总体目标是确保欧盟获得安全和可持续的关键原材料供应，改善统一市场的运行环境。具体目标包括：（1）加强战略原材料价值链的不同环节，到2030年欧盟开采能力至少保证欧盟年消费量的10%（假定欧盟有足够存储量），加工能力至少保证欧盟年消费量的40%，回收能力至少保证欧盟年消费量的15%。（2）实现欧盟进口来源多样化。到2030年，欧盟在任何相关加工环节的每种战略原材料的年消费量都可以依靠从多个第三国进口，其中从任何一个国家的进口量不超过欧盟年消费量的 65%。（3）提高欧盟监测和降低关键原材料供应风险的能力。（4）确保关键原材料及含有关键原材料的产品在欧盟市场的自由流动，提高循环利用率和可持续性，确保高水平环境保护。

欧委会《关键原材料法案》确立的主要制度包括：

1.制定和发布战略和关键原材料清单

根据提案规定，欧盟制定和发布两大类清单：战略原材料清单和关键原材料清单。

（1）战略原材料清单（List of Strategic Raw Materials）：立法提案对“战略原材料”未给出直接定义，而是在提案附件一中列出16种原材料作为战略性原材料，包括铋、硼-冶金级、钴、铜、镓、锗、锂-电池级、镁金属、锰-电池级；天然石墨-电池级、镍-电池级、铂族金属、磁铁用稀土元素（钕、镨、铽、镝、钆、钐、锡）、金属硅、钛金属、钨。战略原材料清单主要服务于对“战略项目”的监管（“战略项目”侧重于战略原材料），目的是确保将实现欧盟绿色和数字化转型目标以及提高韧性和安全性所需的材料纳入战略性原材料范围。提案附件一还规定了确定战略原材料的具体标准和方法。在拟定此类清单时，欧委会还将充分考虑其在国防和航天部门的应用情况。

（2）关键原材料清单（List of Critical Raw Materials）：立法提案同样对“关键原材料”没有直接定义，而是在附件二中列明了34种原材料作为关键原材料（涵盖了所有16种战略原材料），包括锑、砷、铝土矿、重晶石、铍、铋、硼、钴、炼焦煤、铜、长石、萤石、镓、锗、铪、氦气、重稀土元素、轻稀土元素、锂、镁、锰、天然石墨、镍-电池级、铌、磷矿、磷、铂族金属、钪、金属硅、锶、钽、钛金属、钨、钒。上述清单在欧委会最新开展的原材料关键性评估基础上确定。关键原材料清单包括两大类材料：一是战略原材料；二是达到或超过立法提案所规定经济重要性和供应风险阈值的原材料。提案将供应风险阈值定为1，经济重要性阈值定为2.8（2020年和2023年关键性评估中使用的阈值）。考虑到可能发生的技术和经济发展变化，欧委会将延续现行做法，定期根据原材料生产、贸易、应用、回收等方面的数据进行评估，及时更新关键原材料清单和战略原材料清单，以反映其经济重要性和供应风险变化。欧委会将在立法生效后四年内对两份清单进行审查，此后每四年审查一次。

2.实施强化欧盟原材料价值链的措施

“原材料价值链”是指与原材料勘探、提取、加工和回收有关的所有活动和过程。立法提案主要通过建立“战略项目”认定等机制强化欧盟的战略原材料和关键原材料价值链。

（1）战略项目

第一，战略项目的确认标准。“原材料项目”是指计划中的设施或者计划对现有设施进行重大扩建或重新利用，以便提取、加工或回收原材料的项目。“战略项目”（Strategic Project）则是指有助于欧盟战略储备机制供应安全的项目。为了识别和认定“战略项目”，立法提案规定了五项标准：①有助于保障欧盟战略原材料供应；②能够在合理时间内做到在技术上可行或者将具有可行性；③能够以可持续方式实施该项目，特别是在以下方面以此种方式实施：监测、预防和最大限度地减少环境影响；采用对社会负责的做法；提供高质量工作岗位；与当地社区和相关社会合作伙伴接触；采用透明的商业做法。④能够产生超出相关成员国的跨境效益（指位于欧盟的项目），包括对下游部门的效益。⑤能够实现对欧盟和有关第三国（指位于新兴市场或发展中经济体的项目）的互惠互利。

第二，战略项目的认定申请与批准决定。一个项目要想被认定为战略项目，从业者必须提出申请，经评估合格后方可授予战略项目资格。欧委会负责对战略原材料项目进行认定，将根据相关要素和证据评估相关申请是否符合认定标准，并有权优先处理价值链的特定阶段活跃项目的申请。立法提案建议成立的“欧洲关键原材料委员会”将具体负责对这些申请提出是否符合战略项目标准的意见。如果项目所在地的欧盟成员国表示反对，该项目将不被视为战略项目。对于位于第三国的战略项目，项目申请将通报该第三国，在获得第三国明确批文前欧委会不会签发战略项目认定文件。欧委会将在充分考虑欧洲关键原材料委员会意见的基础上，在60天内做出是否将相关申请项目视为战略项目的决定。关于对环境的影响，这些项目必须符合公共利益或服务于公共健康和安全。如果符合关于保护自然栖息地和野生动植物的第 92/43/EEC号指令、关于建立水政策领域共同行动框架的第 2000/60/EC号指令以及关于保护野生鸟类的第2009/147/EC号指令中规定的所有条件，可被视为具有明显的公共利益。其领土与战略项目有关的成员国必须采取措施，促进该项目的及时实施。

（2）关键原材料项目许可授予程序的推进和协调

“许可授予程序”（permit granting process）是指与战略项目的规划、建设和运营有关的所有行政许可程序，包括建筑、化学、电网方面的许可以及环境评估和授权，还包括从申请文件的有效性认定到各成员国主管机构所做是否允许申请人实施原材料项目之决定的通知为止所涉及的全部行政性申请和程序。提案要求各成员国在立法生效后3个月内指定国家层面的主管机构，负责推动和协调关键原材料项目许可授予程序以及提供相关信息。该机构是项目发起人在许可授予程序中的唯一联络点，负责协调所有相关文件和信息的提交，同时还应确保申请人能够方便地获得与许可授予程序以及许可文件签发有关的信息，并提供争议解决途径。

（3）战略项目的优先处理

为了确保欧盟境内战略项目许可授予程序的高效实施，项目发起人和所有主管机构应当确保根据欧盟法和国内法规定尽可能以最快速度推进该程序。涉及原材料开采的战略项目应当在24个月内完成程序，仅涉及原材料加工或回收的战略项目应当在12个月内完成程序，特殊情况下可适当延长。

（4）环境影响评估

根据欧盟第2011/92/EU号指令需要对战略项目进行环境影响评估的，各成员国主管机构应当确保在30天内向申请人提交关于环境影响评估所需信息范围和详细程度的意见。对于同时根据欧盟第92/43/EEC号指令、第2000/60/EC号指令、第 2008/98/EC号指令、第2009/147/EC号指令、第2010/75/EU号指令、第2011/92/EU号指令或第2012/18/EU号指令需要对环境影响进行评估的战略项目，各成员国主管机构应当确保协调程序或联合程序符合欧盟立法要求。各成员国必须确保国家、地区和地方规划当局制定分区、空间规划和土地利用规划，并在这些规划中纳入有关开发关键原材料项目的规定，优先考虑人工和建筑表面、工业用地、棕地和不可用于农业和林业的绿地。根据第2001/42/EC号指令和第92/43/EEC号指令对此类计划的评估可以合并进行（这些合并评估也可以用作对水体或海洋环境影响的评估）。

（5）对战略项目的支持

欧委会和各成员国应当在不影响《欧盟运行条约》第107和108条的情况下开展支持活动，以加速和吸引对战略项目的私人投资。这些方面支持活动可以包括为筹资困难的战略项目提供支持。各成员国还可以为战略项目提供行政支持。根据战略项目发起人的请求，欧洲关键原材料委员会下设的特定常设小组应当就如何完成项目融资进行讨论，并提出建议。欧委会还应建立相应系统，促进战略项目承购协议的签订。各成员国应当提供易于获取的在线信息，介绍与关键原材料有关的行政程序、许可证发放程序、融资和投资服务、欧盟或成员国层面的融资可能性以及商业支持服务。

（6）关键原材料勘探

各成员国应当在立法生效后一年内起草关键原材料勘探方案，至少每5年审查一次。各成员国应向欧委会通报上述方案，并每年报告执行情况。各成员国还应在网站上公布含有关键原材料的矿点信息。

3.关键原材料风险监测和风险缓解

关键原材料风险主要是指供应链风险。“原材料供应链”是指原材料价值链上的所有活动和流程，包括原材料被用作制造中间产品或最终产品的投入物。

（1）风险监测与压力测试

提案要求欧委会对关键原材料以下供应风险进行监测：贸易流动趋势、需求和供应、供应集中度、欧盟与全球生产以及价值链不同环节的生产能力等。欧委会应与各成员国共同确保至少每三年对每一条关键原材料供应链进行一次压力测试，以评估供应中断的脆弱性。欧委会应在网站上公布并定期更新监测情况，包含监测参数信息、根据监测参数计算的关键原材料的供应风险、压力测试结果、缓解供应风险的策略建议。

（2）预警和应对建议

如果欧委会认为关键原材料和战略原材料存在供应中断风险，应提醒各成员国、欧洲关键原材料委员会和欧盟危机警戒或危机管理机构。

（3）关于供应者的信息通报

各成员国必须向欧委会提供与欧盟生产能力相关的新的或现有原材料项目信息。各成员国还将确定其境内关键原材料值链上的主要市场经营者，监测其活动，提供监测信息，向欧委会通报可能对主要市场经营者的活动产生影响的重大事件。

（4）战略储备通报

各成员国必须每年向欧委会报告关键原材料的战略储备情况。报告涵盖关键原材料和其他原材料的战略储备信息。欧委会将在考虑关键原材料委员会意见的基础上制定一项安全储备水平基准。该基准要考虑私营运营商的库存，并与战略原材料的供应风险和经济重要性相称。欧委会可向各成员国提出提高战略储备水平的建议，或修改调整战略储备的释放、分配程序以改善尤其为战略技术生产之目的的跨境可得性。各成员国将确定在其领土上使用战略储备机制生产战略技术的大型公司（如用于能源储存和电动车电池、与制氢及其利用有关的设备、与可再生能源发电有关的设备、牵引电机、热泵、数据传输和存储、移动电子设备、与增材制造有关的设备、机器人、无人机、火箭发射器、卫星和先进芯片）。这些公司须每两年对供应链进行一次审计，包括绘制使用的战略原材料的提取、加工或回收地点图，并对战略原材料供应链进行压力测试。欧委会设立运行联合采购系统，以汇总欧盟境内使用战略原材料的企业和负责战略储备的成员国需求。参与该系统的欧盟企业和成员国商议购买事宜或使用联合采购方式。

4.确保关键原材料的可持续性

（1）回收与循环利用

各成员国应制定相应方案，采取措施增加收集具有高回收潜力的废物，并确保将引入适当的回收系统；增加具有高回收潜力的产品和部件的再利用；在制造过程中增加二级关键原材料利用，包括在授予公共采购标准中考虑可回收成分；提高关键原材料回收技术的成熟度，提高材料效率和关键原材料在应用中的替代性；确保员工具备支持关键原材料价值链循环利用所需的技能。这些计划主要适用于欧盟立法对收集、处理、回收或再利用没有具体要求的产品和废物。各成员国必须采取措施，促进从采掘废物中回收关键原材料。欧委会将通过实施法案，确定具有关键原材料高回收潜力的产品、成分和废物流清单。负责管理采掘废物者须评估采掘废物中含有的关键原材料的数量和浓度，及其技术和经济可回收性。各成员国还须建立记录境内所有已关闭废物处理设施（包括废弃的废物处理设施）的数据库。

（2）永磁体的可回收性

在市场上销售磁共振成像设备、风能发电机、工业机器人、机动车、轻型运输工具、冷却发电机、热泵、电动机（包括集成在其他产品中的自动洗衣机、滚筒烘干机、微波炉、吸尘器或洗碗机）的公司必须确保产品上贴有说明是否含有永磁体的标签。如果是，则应说明是何种类型（钕-铁-硼；钐-钴；铝-钴；钐-钴；铝-镍-钴；铁氧体），但国防或太空应用目的设计的产品免除此要求。如果永磁体的总重量超过 0.2公斤，企业须在可免费访问网站上公布回收产品中永磁体所含钕、镝、镨、铽、硼、钐、镍和钴的比例。2030年12月31日之后，欧委会可发布立法，规定上述产品所含永磁体中相应元素的最低回收含量。

（3）关于可持续性的认证

已制定与关键原材料可持续性相关认证计划的成员国政府或组织可向欧委会申请对其计划进行认证。欧委会须建立认可计划登记册（应及时更新），并在可免费访问的网站上公开。欧委会有权制定计算和核实不同关键原材料环境足迹的规则。如果欧委会认为某关键原材料具有重大环境足迹，而通报环境足迹有助于采购环境足迹较低的关键原材料时，欧委会有权提出通报要求。

5.成立“欧洲关键原材料委员会”

提案建议成立“欧洲关键原材料委员会”，负责执行立法赋予的相关任务，委员会由欧委会任主席，成员由各成员国和欧委会代表组成，下设执行秘书处。委员会应至少设立四个常设分委会（战略项目筹资、成员国勘探计划协调、监测、战略储备协调）。委员会邀请欧洲议会代表作为观察员出席会议。委员会应定期讨论如下事项：欧盟战略伙伴关系对改善欧盟供应安全的作用；欧盟战略原材料进口多样化的标准；改善欧盟与伙伴国关键原材料价值链合作途径；欧盟成员国和第三国的双边合作与欧盟在战略伙伴关系下开展活动的一致性；应被列为战略伙伴关系优先对象的第三国。

二、美国关键矿产立法动态与国会研究局建议

2023年7月27日，美国会议员Betty向众议院提交《2023年美国关键矿产安全法案》的立法提案，目前该提案已交众议院自然资源委员会审议。实际上早在1982年9月，议员Gary W.就曾向参议院提出《1982年战略和重要矿产库存法案》的立法建议，此后又有多位议员向国会两院提交制定关键矿产专门法的提案，以使美国拥有充足、稳定和可靠的材料供应，保障美国的国家安全、经济福祉和工业生产。

近年来，美国国会研究局也开始关注关键矿产问题，发布了多份相关报告，例如《美国与日本关键矿产协定》（2023年5月17日）、《美国地质调查局：背景和2024财年拨款》（2023年3月24日）、《关键矿产与美国公共政策》（2019年6月28日）等。其中《关键矿产与美国公共政策》报告对美国关键矿产立法历史与提案、联邦政府部门与关键矿产有关的措施、美国关键矿产的供应与需求进行详细分析，并提出了完善关键矿产监管的建议，例如建议设立矿产信息局负责信息收集和分析、加大对关键矿产的勘探力度、继续推动关键矿产自由贸易等。

（一）美国关键矿产现行立法

长期以来，国家安全矿产一直是美国政府和民众关注的问题。早在19世纪初，民众曾担心子弹铅的供应短缺。到了二战和朝鲜战争期间，物资供应短缺十分突出，推动了美国建立国防储备机制。发展到现在，美国对关键矿产及材料进行储备主要是为了应对与国家安全和国防问题相关的国家紧急情况，不再单纯为经济目的进行储备。

在立法方面，德国1939年入侵波兰促使美国颁布《1939年战略物资法》，该法建立了美国战略物资储备机制。1946年，美国颁布《战略和关键物资储备法》，旨在应对国家军事紧急情况和防止物资短缺，并将用于储备物资的拨款增加到40亿美元。《1950年国防生产法》将储备物资拨款增加到84亿美元。《1993财年国防授权法》授权出售过时和过剩的战略和关键材料，部分销售收入用于国防项目。《2017财年国防授权法》再次授权出售储备过剩的关键矿产和材料。

目前，美国与关键矿产有关的法律规定主要体现在《美国法典》第30编（矿产土地与矿业），主要条款和制度包括：

（1）“关键矿产”的界定。根据《美国法典》第1606节（a）（3）款的规定，“关键矿产”是指经国务卿指定为具有关键性的矿物、元素、物质或者材料，但是不包括：燃料；水、冰或雪；沙、砾石、石头、浮石、煤渣和粘土的普通品种。

（2）关键矿产清单的确定程序、公布、评估和更新。《美国法典》第1606节（c）款规定，国务卿应当在征求公众意见后在《联邦公报》上公布关键矿产、元素、物质和材料清单。如果具备以下情形，国务卿应当将其认定为关键矿产、元素、物质和材料：一是对美国经济或国家安全至关重要；二是供应链易受干扰；三是在产品制造过程中发挥着重要功能，缺少这些产品将对美国经济或国家安全造成重大影响。此外，国务卿可以将联邦其他机构认定为对美国国防或国家安全具有战略意义和关键作用的矿物、元素、物质或材料指定为战略矿产和材料，列入清单。清单公布后，至少应每隔3年或者以国务卿认为适当的频率进行修订。国务卿应当与国防部长、商务部长、农业部长、能源部长以及美国贸易代表进行协商以审查该清单，并与学界共同进行相关评估。

（3）加强关键矿产供应链和可靠性。《美国法典》第1607节规定，为了强化矿产供应链及其可靠性，应当提高关键矿产联邦许可和审查程序的质量和及时性，具体措施包括：为关键矿产活动的许可程序制定时间表；制定并跟踪许可程序的绩效目标；利用信息技术收集和传播绩效信息以确保透明度和问责机制；建立跨部门沟通机制和分歧协调机制。

（4）建立“战略资源矿产技术中心”。《美国法典》第1203节（a）款要求建立“战略资源矿产技术中心”，负责改进现有技术并开发新技术，以减少美国对战略和关键矿产供应的依赖。其具体职责包括：在矿产提炼工艺、产品替代以及通过再循环和先进加工和制造方法保护矿物资源等领域开展研究和技术开发；确定战略性和关键性矿物资源的新矿藏；促进向私营部门转让中心开发的信息、研究成果和技术。

（二）关键矿产专门法历史提案与最新草案

1.参众两院关于战略和关键材料的立法提案

从20世纪70年代至今，美国众议员至少在十届国会上提出制定战略和关键材料专门法的立法提案。具体包括：（1）第93届国会：1974年，多位议员先后向众议院提交了6份决议草案，建议国会要求总统提交重要矿产进口情况报告等。（2）第101届国会：1990年2月27日，Larry E.向众议院提交《1990年战略和关键矿产法案》的立法建议（H.R.4111）。众议院通过后交参议院审议并通过。11月2日，该提案最终由总统签署形成法律。（3）第111届国会：2010年9月22日，Kathleen A.向众议院提交《2010年稀土和关键矿产振兴法案》的立法建议（H.R.6160）。众议院通过后转交给参议院。（4）第112届国会：2011年2月10日和5月26日，Leonard L.和Doug先后向众议院提交《2011年稀土和关键材料振兴法案》（H.R.618）和《2011年国家战略和关键矿产政策法案》的立法建议（H.R.2011）。2012年4月19日， Mark E.向众议院提交《2012年国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（H.R.4402）。众议院通过后转交参议院。（5）第113届国会：2013年2月15日和3月12日，Mark E.和 Doug继续向众议院提交《2013年国家战略和关键矿产生产法案》（H.R.761）和《2013年国家战略和关键矿产政策法案》的立法建议（H.R.1063）。前者在众议院通过后提交参议院审议。（6）第114届国会：2015年4月22日，Mark E.向众议院提交《2015年国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（H.R.1937）。该提案在众议院通过后转交给参议院。（7）第115届国会：2017年1月13日，Mark E.向众议院提交《国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（H.R.520）。（8）第116届国会：2019年5月7日，Mark E.向众议院提交《国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（H.R.2531）。2020年4月28日和12月28日，Pete和Fred分别向众议院提交《确保美国关键矿产供应链法案》的立法建议（前者提案号为H.R.6630，后者提案号为H.R.9056）。（9）第117届国会：2021年3月3日、4月15日、4月16日和5月14日，Fred、Pete、Michael和Mark E.分别向众议院提交《确保美国关键矿产供应链法案》（H.R.1599）、《2021年利用美国关键矿产法案》（H.R.2604）、《2021年美国关键矿产独立法案》（H.R.2637）以及《2021年国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（H.R.3240）。（10）第118届国会：2023年7月27日和2月17日，Betty和Larry分别向众议院提交《2023年美国关键矿产安全法案》以及《保障美国关键矿产供应法案》的立法建议。

在参议院，也有多位议员推动制定关键矿产和原材料专门法。主要包括：（1）第97届国会：1982年9月23日，Gary W.向参议院提出《1982年战略和重要矿产库存法案》的立法建议（S.2943）。（2）第98届国会：1983年5月17日，Gary W.再次向参议院提出《1983年战略和重要矿产库存法案》的立法建议（S.1304）。（3）第112届国会：2011年2月17日和5月26日，Mark和Lisa分别向参议院提出《2011年关键矿产和材料促进法案》（S.383）和《2011年关键矿产政策法案》的立法建议（S.1113）。（4）第113届国会：2013年10月29日，Lisa向参议院提交《2013年关键矿产政策法案》的立法建议（S.1600）。（5）第115届国会：2017年1月12日，Dean向参议院提交《国家战略和关键矿产生产法案》的立法建议（S.145）。（6）第117届国会：2022年3月30日和12月7日，James与Mitt分别向参议院提交《四方关键矿产合作法案》（S.3962）以及《2022年关键矿产独立法案》的立法建议（S.5195）。（7）第118届国会：2023年6月15日，Mitt向参议院提交《2023年关键矿产独立法案》的立法建议。

2.2023年关键矿产专门法提案的主要内容

2023年，共有三份立法提案提交国会两院。第一份立法提案是议员Larry于2023年2月17日向众议院提交的《保障美国关键矿产供应法案》立法草案（H.R.1068），要求能源部维护具有重要战略价值的关键能源安全供应。具体规定包括：（1）对关键能源的供应进行持续评估；（2）强化能源资源的供应链；（3）开发关键能源资源的替代品；（4）改进再利用和再回收关键能源的技术；（5）评估进口依赖对能源安全的影响。

第二份提案是Mitt议员在2023年6月15日向参议院提交的《2023年关键矿产独立法案》立法草案（S.2031），要求减少关键矿产的进口依赖。具体规定包括：（1）识别和评估国防部承包商和分包商供应链中的重大漏洞；（2）修改国防部有关采购法规和政策，以减少国防部承包商和分包商的关键矿产供应链对部分国家的依赖；（3）评估《1950年国防生产法》规定的有关权力以及《战略和关键材料库存法》规定的国防库存短缺材料采购程序的实用性和可取性；（4）维护与盟国的关系以减少对部分国家的进口依赖。

第三份提案是Betty议员在2023年7月27日向众议院提交的《2023年美国关键矿产安全法案》立法草案（H.R.5021），建议禁止向某些外国实体出售关键矿产，具体规定包括：（1）内政部长有权拒绝向某些外国实体颁发或更新授权；（2）内政部长有权对已经给予的授权征收管理费；（3）内政部长在与商务部长和其认为其他适当的联邦机构协商后，应对违反禁止性规定擅自出售关键矿产的主体予以行政、民事和刑事惩罚；（4）出口商应当就关键矿产的出售交易向公众提供报告；（5）内政部长应向国会提交年度报告。

（三）美国关键矿产清单与联邦相关部门的活动

1.美国关键矿产清单

2017年12月20日，美国总统发布第13817号行政令（《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》），要求内政部与联邦其他行政部门协调制定关键矿产清单，并在《联邦公报》上公布。根据该要求，内政部与联邦其他部门共同制定了涵盖35种矿产的清单，并在制定时重点参照了美国关键矿产预警系统、与进口依赖有关的数据等，同时为矿产设定阈值，超过该阈值的矿产即被视为关键矿产。

2.联邦各部门与关键矿产相关的活动

（1）能源部：主要是发布研究报告以及投入资金进行研发活动。例如，2010年12月和2011年12月，能源部发布《关键材料战略》报告，分析并预测了能源和电子设备所需的稀土和其他元素的需求。在研发方面，能源部的“关键材料中心”正就一些关键材料挑战进行研发工作，以应对稀土等的供应链中断风险，为此能源部在过去的三个财政年度（2017—2019）每年投入的资金为2500万美元。能源部还提议化石能源研发计划应增加对关键矿产的研究，重点是从煤炭和煤炭副产品中回收稀土元素的新技术。

（2）内政部：其下设的“国家矿产信息中心”定期发布《矿产品摘要报告》和《矿产年鉴》，介绍关键矿产活动。其下设的“美国地质调查局”负责对矿产资源进行评估，并于2017年发布23种关键矿产产品的研究报告以及阿拉斯加关键和珍贵矿产的报告。

（3）国防部：负责对相关制造业和国防工业基础及供应链韧性进行评估，对关键矿产及其国家安全影响进行分析。国防部还负责关键材料的储备，并为稀土相关的研发项目提供资金支持。

（4）白宫科技政策办公室：该办公室在2010年设立“关键和战略矿产供应链跨部门工作组”，负责确定关键矿产的优先次序，服务于短缺预警机制、政策制定以及透明度。工作组编写了关于关键矿产评估方法的报告，相关方法已被纳入《1980年国家材料和矿产政策、研究和发展法》。

（四）关键矿产的生产、供应、储量和资源、需求

1.关键矿产的生产与供应

（1）联邦土地上的矿产生产和矿产资源潜力：根据《1872年通用采矿法》，金、铜、银、钼和铅是联邦土地上最主要的五种矿产。大多数关键矿产都可以在美国联邦土地上找到，但资源潜力有多大仍不确定。

（2）副产品供应：副产品供应受到主产品产量的限制，因为副产品价格上涨并不会在短期内增加其供应量，但主产品的价格变化会影响副产品的供应量。副产品供应相对缺乏弹性，但足够高的价格可能会刺激新技术的开发，以提高副产品供应量。此外，只有与副产品生产相关的成本才会影响副产品的供应。混合成本（与两种产品生产相关的成本）由主产品承担，不会影响副产品的供应。

（3）全球矿产生产：美国地质调查局2019年《矿产品摘要》的数据显示，自2000年起，几乎所有关键矿产的产量都在增加，其中许多矿产的产量翻了两倍或三倍。报告指出，中国是部分关键矿产和金属的最大生产国。中国生产商不仅寻求扩大国内产能，还在全球范围内谈判长期供应协议或建立股权合作关系，尤其是在非洲、澳大利亚和南美洲。

2.美国关键矿产的二次回收

美国地质调查局2019年《矿产品摘要》指出，除了铝、铬、钴、镓、铟、金属镁、铂族金属、锡和钛9种关键矿产外，目前其他高度依赖进口的关键矿产在美国几乎没有二次回收，因为在经济或技术上都不可行。国家研究委员会指出，美国二次回收面临的主要障碍是各级政府缺乏明确的政策和计划来支持材料回收，在没有国家授权的情况下，各州和地方政府很可能会继续“拼凑”各类政策和计划。

3.关键矿产的储量和资源

关于储量，除氦和铍外，美国地质调查局列出的其他关键矿物在美国储量都非常有限。需要指出，关于储量的估算存在不确定性。由于缺乏足够数据，地质调查局无法确定几种重要矿产在美国和全球的储量。在资源方面，地质调查局发现铯、锰和铌具有一定的资源潜力。

4.矿产勘探

2001年以来，美国的矿产勘探支出一直在增加。从1997年到2017年，美国每年的矿产勘探预算约占全球的8%。总体而言，美国的矿产勘探仍然集中在少数几种矿产上，其中大多数并不是关键矿产。在全球范围内，加拿大拥有最活跃的勘探区，主要是黄金和基本金属勘探区。其次是澳大利亚，主要投资于黄金、基本金属和铀。拉丁美洲吸引了最多的勘探资金，高达24亿美元，其中大部分用于黄金和白银，其次是基本金属。由于已知储量地点的矿石质量下降，许多勘探公司正在偏远地区寻找高质量矿藏。矿业公司可能需要多年时间才能找到经济矿藏并将其投入生产。因此让矿产项目继续处于勘探开发过程中对该行业非常重要。

5.需求：关键矿产最终用途和美国进口依赖

（1）美国和全球对关键矿产的需求。美国对一些关键矿产的需求有所下降，而对其他矿产的需求有所增加。近几十年来，关键矿产的需求驱动因素包括使用稀土元素的永久磁铁、使用钴和锂的电池、使用钽和铌的汽车和电子产品以及用于钢铁生产的钒等。尽管中国近年来经济增长放缓，但其对自然资源的需求仍将继续对美国获得可靠供应造成压力。

（2）美国对战略矿产和关键矿产的进口依赖。除少量回收利用外，美国关键矿产清单上有14种矿产100%依赖进口，如石墨、锰、铌、稀土和钽等。美国对另外 10 种关键矿物的进口依赖度超过 75%，包括锑、重晶石、铝土矿、铋、钾盐、铼、碲、锡、钛精矿和铀。尽管自1997年以来，美国已将其所需的部分材料来源多样化，但仍需从中国进口大量的关键矿产和金属。虽然高度依赖进口可能会带来安全风险，但更相关的衡量标准可能是供应商的可靠性。如果一家公司是唯一的供应商，或者一个国家是主要来源国且有出口限制，就可能构成供应风险。国内外生产商之间可能出现的任何瓶颈，如电力有限、熟练劳动力和设备短缺、劳工动乱、天气或运输延误以及基于环境政策的反对意见也可能构成供应风险。上述任何一种潜在的供应中断都可能导致成本或价格上涨，并加剧供应紧张。

（五）美国国会研究局的建议

对于关键矿产政策，美国国会研究局指出，随着工业化和现代化发展，新兴经济体对稀土元素的需求不断增加，尤其是重稀土元素对国防至关重要。而中国对稀土价值链的控制近乎垄断，为了获得稀土和下游材料，美国的稀土技术已经转移到中国，并且中国有可能扰乱美国的稀土元素和其他重要矿产的供应。此外，钍元素相关法规是美国进行稀土开发的障碍。美国拥有丰富的矿产资源，但同时也越来越依赖进口。美国的矿产勘探费用占世界总额逐年下降。因此，国会研究局认为，必须发展美国的国内工业基础，加大对国内投资的支持。为此提出以下建议：

第一，设立“矿产信息管理局”。建议内政部在地质调查局成立“矿产信息管理局”，负责收集全球矿产或金属的供需情况信息并分析，可要求在公共土地上生产矿物的公司向联邦报告生产数据。

第二，加大对关键矿产的资源勘探。建议鼓励美国、澳大利亚、非洲和加拿大加大对关键矿产的勘探力度。世界上只有少数几家公司能够为关键矿产的开发提供勘探和开发技术，这些公司主要位于上述四个地区和中国。

第三，继续维护关键矿产的自由贸易。为了促进关键矿产自由贸易，美国已针对中国的部分矿产出口限制措施在WTO起诉。国会研究局建议美国支持商业代表团前往中国和其他矿产国进行交流，协助较小和欠发达国家提高治理能力，以维护关键矿产的自由贸易原则。

三、欧洲知名智库ECIPE发文认为《关键原材料法案》对欧盟减少关键原材料的贸易依赖杯水车薪

2023年7月，知名智库“欧洲国际政治经济中心”（ECIPE）发布Oscar Guinea和Vanika Sharma共同撰写的研究报告——《欧洲经济安全和关键原材料的获取：贸易、多元化和南共市的作用》，对欧盟《关键原材料法案》进行评价，分析欧盟对战略原材料的需求以及南共市的战略原材料供应能力，并通过对比欧盟《关键原材料法案》和《欧盟—南共市联合协定》（《联合协定》）提出南共市对欧盟减少对第三国关键原材料依赖可发挥重要作用。

文章认为，受开采能力和政治因素影响，欧盟《关键原材料法案》设立的目标很难实现，公共补贴对提升欧盟关键原材料产量帮助甚微。目前，欧盟仍严重依赖中、俄的战略原材料供应，应通过与其他国家开展更多贸易，实现关键原材料贸易多样化来减少此种依赖。鉴于南共市拥有关键原材料强大的供应能力，其可帮助欧盟大幅降低对中、俄的依赖。文章指出，《联合协定》具有完备的制度安排和有约束力的条款，其将是实现欧盟经济安全和关键原材料贸易多样化的重要工具，而《关键原材料法案》只能作为前者的补充，不能取而代之。

（一）对欧盟《关键原材料法案》的评价

获得安全稳定的关键原材料供应对欧洲的经济安全和现代化建设至关重要，但这些原材料依赖第三国供应，因此存在技术和贸易风险，使欧盟很容易因第三国的率性之举甚至恶意滥用而受到影响。为确保关键原材料供应稳定和来源多样化，欧委会发布《关键原材料法案》提案，根据对各种原材料供应风险和经济重要性的评估，确定34种为关键原材料，其中16种为战略原材料。该法案对所有关键原材料的监控、循环利用和可持续性作出规定，并给予战略原材料特别关注，为开采、加工、回收和供应多样化设定目标。此外，该法案还包括以优惠融资形式提供公共补贴，以实现下列目标：到2030年，欧盟至少应能开采自身战略原材料年消费量的10%、加工40%，并回收15%；这三个目标将支持第四个目标的实现，即到2030年，将欧盟对从第三国开采和加工战略原材料的依赖减少到欧盟年消费量的65%以下。

1.《关键原材料法案》的目标难以实现

开采能力取决于能否在欧洲土壤中找到含量足够高的战略原材料，从而使开采具有商业可行性。仅仅出于政治原因，并不能保证开采和加工战略原材料能够得以实施。首先，公众对此类活动的支持度并不高；其次，在欧洲建设新矿场很耗时，仅获得所有必要许可就需数年。鉴于此，尽管欧盟努力提高自身产量，但任何新开采的战略原材料在进入欧盟市场之前都将出现严重的滞后性。

2.提供补贴对欧盟减少关键原材料外部依赖无所助益

对比关键原材料未来的供应和需求会发现，在欧盟和全球范围内明显需要增加关键原材料的产量。然而，欧盟想在短期和中期内通过自己生产大体上满足对关键原材料的需求，从而替代从中、俄的进口是不现实的。花费公共资源增加生产并不会减少这种依赖。欧盟制造业占GDP比重并未下降，且欧盟在绿色和数字技术制造业方面尤为强大，占全球平均份额的28%。但公共补贴并不能解决贸易依赖问题，造成欧洲关键原材料生产水平低下的原因并非是融资渠道，而是严格的监管体系。若欧盟希望减少对中、俄的依赖，则需放松监管，增加与其他国家的贸易，而非提供补贴。

3.《关键原材料法案》忽略了南共市的重要性

《关键原材料法案》认可贸易多元化的必要性。然而，欧盟在确定合作伙伴时却存在明显遗漏，未提及南共市及其成员国和《联合协定》。阿根廷是全球最大的硼酸盐和锂生产国之一，巴西是铝土矿、铜、铁矿石、锰、天然石墨、铌、金属硅和钽的生产国。更重要的是，《联合协定》具有约束力的法律条款和制度框架正是《关键原材料法案》所希望构建的。如果欧盟能够批准这一协定，将为其原材料进口多元化和提高自身经济安全提供巨大帮助。

《关键原材料法案》提出建立战略伙伴关系、战略项目（欧盟提供公共补贴以刺激欧盟和国外提高战略原材料产量）以及关键原材料俱乐部计划，这些都有助于提高战略原材料产量和实现欧盟供应多元化，但其并不能取代《联合协定》具有约束力的承诺。如果欧盟希望南共市增加关键原材料的产量，这些承诺对南共市向欧盟提供可靠、稳定的关键原材料和为所需投资创造条件至关重要。

（二）欧盟对战略原材料的需求

1.欧盟进口战略原材料概况

欧盟生产的用于数字、国防、航空航天和绿色能源领域的关键原材料占全球比重不足7%，欧洲消费的绝大多数关键原材料都由外国提供。2022年欧盟进口战略原材料达360亿欧元，比2010年增长65%。但从数量上看，2022年欧盟进口战略原材料为930万吨，比2010年下降5%。具体原因如下：一是许多战略原材料变得更加昂贵，2010年至2022年，15种战略原材料中有13种的单位价格在上涨；二是欧盟进口的最昂贵的战略原材料数量出现增加，如金属铂和镓。

从金额看，铜、铂和镍是欧盟进口额最大的战略原材料，分别占2022年欧盟进口总额的39%、33%和13%。从数量看，铜、钛和锰占比最高，分别占当年欧盟进口总量的52%、16%和12%。2010年至2022年，锂是欧盟进口额增长最快的战略原材料，铂是欧盟进口量增长最快的战略原材料。

2.欧盟战略原材料的供应来源

欧盟所需战略原材料仅由少数国家供应。2022年，欧盟前五大供应国按价值计算，占其战略原材料总需求的近一半，按数量计算，占其总需求的38%。无论按价值还是数量计算，俄罗斯、美国、南非、智利、巴西、挪威和土耳其都是欧盟许多战略原材料的最大供应国。例如，按价值和数量计算，巴西是欧盟铜、电池级镍和金属硅的最大供应国之一；智利供应铜和锂；南非是欧盟铂族金属的主要供应国；按价值计算，俄罗斯是欧盟最大的镍供应国。

中国并非欧洲战略原材料的主要供应国，却在欧盟经济安全战略中几乎无处不在，这也是欧盟提出《关键原材料法案》的主要动机之一。这一事实表明，并非所有的依赖关系都是平等的。欧盟与挪威达成的制度安排和经济一体化大大减少因政治分歧而导致任何战略原材料供应中断的风险。类似情况同样适用于美国、智利和巴西等以民主政治制度为基础的市场经济国家。

3.欧盟对中国和俄罗斯战略原材料的依赖

中国是欧盟7种战略原材料的最大供应国（铋、钴、镓、锗、镁、稀土和钨），这种依赖性在钴、镓和镁上尤为突出，中国这些产品占欧盟进口总额和数量的比例均在80%以上。俄罗斯的稀土、镍、铂金和铜占欧盟进口额的10%以上，镍和稀土金属占其进口数量的10%以上。虽然欧盟正努力减少与俄罗斯的经济联系，大幅减少从俄罗斯进口关键原材料和战略原材料，但俄罗斯仍向欧盟供应14种战略原材料。2021年至2022年，俄罗斯的镍对欧盟出口增加了1.88亿欧元。由于这种依赖以及缺乏替代供应商，欧盟无法对俄罗斯的镍出口实施经济制裁。

以上数据表明，欧盟严重依赖中、俄战略原材料供应。虽然欧盟成员国也生产部分战略原材料，例如德国生产镓，芬兰生产钴等，但欧盟从中国进口的规模表明，任何寻求替代进口的政策都面临着巨大挑战。贸易多样化是欧盟解决贸易依赖最切实可行的办法。即使中国是某些战略原材料的主要供应国，欧盟也依然可从其他国家购买。例如锗和稀土，欧盟分别从18个和15个不同国家的公司购买；对于镓、钴和镁，虽然中国是欧盟最重要的供应国且具有压倒性优势，但欧盟依然从中国以外的3个、12个和36个不同国家（包括美国、加拿大、韩国、日本、以色列、土耳其、摩洛哥或巴西）购买。

（三）南共市对战略原材料的供应

1.南共市供应战略原材料概况

2022年，欧盟从南共市进口了价值25亿欧元、90万吨的战略原材料，占欧盟进口额和进口数量的比例分别为7%和10%，其中绝大部分来自巴西（金额和数量均占99%）。

以上数据表明南共市作为欧盟战略原材料供应国的重要性。南共市也向许多其他国家出口战略原材料。根据巴西政府数据，2022年巴西出口了价值50亿欧元、280万吨战略原材料。2010年至2022年，巴西的铂等一些最为昂贵的战略原材料出口量增长近160%。巴西也开始出口锂，2022年巴西的锂出口量达到100吨。从金额看，铜是巴西出口额最多的战略原材料，占2022年巴西出口总额的51%，其次是镍和硅，分别占26%和15%；从数量看，锰是巴西出口数量最多的战略原材料，占2022年巴西出口总量的41%，其次是铜和镍，分别占38%和12%。2010年至2022年，镍是巴西出口价值和数量增长最快的战略原材料。

欧盟是巴西战略原材料的主要买家之一。2022年，欧盟作为巴西最重要的战略原材料贸易伙伴，占其出口总额和总量的56%和38%，在数量上仅次于中国。中国主要从巴西进口锰、铜和镍，因此在数量上成为巴西最大的战略原材料买家。欧盟从巴西进口铂族金属和硼等一些价格较高的战略原材料，但中国并未进口这些产品。

2.巴西有潜力替代中俄向欧盟供应战略原材料

巴西在欧盟减少对中、俄战略原材料依赖方面至关重要。就出口额而言，巴西出口的锰和镍可完全替代所有欧盟从中、俄进口的这两种战略原材料。若欧盟要减少中国对其经济的影响，并与俄罗斯脱钩，那么从巴西购买更多的这两种战略原材料显然是一个起点。此外，巴西向非欧盟国家出口的硅、铜和钨分别占欧盟从中、俄进口的这些战略原材料的63%、28%和35%，且巴西铜、锰、镍和硅的出口量大于中、俄向欧盟出口这些战略原材料的总和。

诚然，巴西不是镓、钴、镁、锗或稀土的主要出口国，而欧盟在这些战略原材料上对中国的依赖更为明显，但中国并不是这些战略原材料的唯一出口国，美国、印度、日本、挪威、以色列、土耳其、澳大利亚和加拿大等其他非欧盟国家也同样出口这些战略原材料。欧盟想要增加全球对战略原材料的供应，减少对中、俄的依赖，就必须推进其与巴西及其他资源丰富国家的贸易。自2015年以来，中国以外的稀土产量急剧上升，这表明市场并非一成不变，生产可以多样化，而主要供应商的杠杆作用将会下降。为实现欧盟目标，应与南共市制定支持长期贸易和投资的政策和规范，《联合协定》是可利用的最佳工具。

（四）《联合协定》对欧盟破解关键原材料依赖的作用

《联合协定》不仅将取消进口关税（这对大多数关键原材料而言并不重要，因为绝大多数关键原材料已经免税进入欧盟），而且还将建立一个公平的竞争环境，并通过取消出口限制、税收和许可制度以减少监管壁垒，为在南共市的欧盟企业提供不受扭曲的贸易和投资条件。此外，《联合协定》还对整个经济领域的劳工、人权和环境权利作出法律承诺，并非仅仅针对战略原材料。

作为减少欧盟对中、俄战略原材料产品依赖的工具，《联合协定》比向企业提供公共资金以增加战略原材料的产量更加物有所值。正如欧盟通过《关键原材料法案》减轻其监管负担，以促进欧盟开采和加工战略原材料的投资一般，《联合协定》通过制定更加完备的规范，减少了贸易成本和不确定性，鼓励更多的战略原材料贸易和投资。鉴于未来几十年内对关键原材料的需求将不断增长，且大多数关键原材料的单位价格也会上涨，制定促进企业经营的供给侧政策将比把资金交给企业进行投资更能获得实质性收益。

此外，《联合协定》将提供具有约束力的法律条款，而关键原材料俱乐部、战略伙伴关系和战略项目则没有。这也是《联合协定》比《关键原材料法案》更适合作为在欧盟和南共市之间建立一个安全、可预测和有弹性的关键原材料价值链的工具的另一个原因。例如，各国参与关键原材料俱乐部并不能取代《联合协定》中确立的具有约束力的承诺和监管合作，若个别政府意图通过关键原材料武器化来谋取地缘政治利益，《联合协定》则可限制该国政府的政策空间。正如欧委会所承认的那样，欧盟《关键原材料法案》提出的行动是对《联合协定》等FTA市场准入和具有约束力的监管承诺的补充，而不是替代。

（五）结论

获取关键原材料是一个战略安全问题。当大量关键原材料由中、俄供应时，这种集中就变得尤其具有挑战性，其容易受到地缘政治风险的影响。为此，欧盟制定《关键原材料法案》为其设定目标、减少监管负担并提供公共资源，增加关键原材料的生产。但想要通过增加欧洲关键原材料的生产以减少对中、俄关键原材料的依赖不现实。

欧洲的经济安全与其能否通过与其他国家开展更多贸易以实现关键原材料贸易多样化密不可分。欧盟应与志同道合、同样持自由和开放贸易观的国家结成伙伴关系，而南共市（如阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭）就是这样的贸易伙伴。南共市向欧盟出售的绝大多数战略原材料都由巴西供应，因此巴西完全有能力替代来自中、俄的大量战略原材料，如硅、锰、铜、镍、钨和钛。

此外，欧盟必须协助企业减少对中、俄关键原材料的依赖。欧盟的援助无需以公共补贴的形式进行，但需要减轻规制给欧盟企业带来的负担，并建立共同规则和条例，促进欧盟和南共市之间的关键原材料贸易和投资。

欧盟《关键原材料法案》相关举措是对《联合协定》的良好补充，但不能取而代之。《联合协定》具有约束性条款，有助于建立共同的监管框架，防止任何一方设置出口限制，并推动欧盟和南共市的关键原材料供应链实现一体化。

四、美国知名智库CSIS发文分析美国强化能源矿产供应链面临的挑战并提出应对之策

2023年7月19日，美国“战略与国际问题研究中心”（CSIS）发布Joseph Majkut等撰写的报告——《为能源矿产构建更大和更多样化的供应链》，指出美国对能源矿产的进口依赖度日益提高，许多美国企业退出了能源矿产供应链的上游和中游，中国开始主导这一供应链。为能源矿产构建更大和更多样化的供应链符合美国利益。

（一）美国建立和健全能源矿产供应链面临的问题

美国《2020年能源法案》将“关键矿产”定义为对美国经济或国家安全至关重要，但供应链非常容易中断的非燃料矿物或矿物材料。目前美国无法为本国及世界提供关键能源矿产，这为美国带来经济和安全风险，并可能影响能源转型的速度及成本。这还意味着美国无法与拥有资源、制造能力或国内能源矿产市场的国家建立更深层次的经济、外交与战略关系。

美国建立健全能源矿产供应链面临的挑战体现在：

第一，地缘政治脆弱性。能源矿产的开采形势是由地理分布以及资源丰富国家的经济和政治优先事项共同决定。一些国家试图通过出口禁令和限制来控制矿产供应链中价值较高的加工和制造环节。出口禁令和限制会增加寻求在国外开展活动的私营采矿和加工企业的不确定性，并增加下游消费者的成本。报告称，关键矿产供应链的加工阶段主要集中在中国，包括60%-70%的锂和钴、60%左右的镍，以及90%的稀土。这一事实意味着中国企业作为上游矿石的买家拥有巨大的市场影响力，中国可通过对下游材料的出口管制施加地缘政治影响。

第二，供应链风险。非燃料矿物的经济和能源安全风险不同于燃料矿物。燃料矿物的短缺会立即反映在价格和消费中，在供应增加后短缺会迅速得到缓解，而非燃料矿物的短缺则体现在制成品价格和销售放缓上，二者都会产生巨大的经济影响。供应链风险是动态的，为应对潜在的短缺和技术发展，制造商会重组供应链。不同种类能源矿产的价格敏感度和投入可替代性各不相同。根据美国国家矿物信息中心的模型估计，如果美国的锂、石墨、镍、钴或稀土供应量减少20%，GDP将减少2%。但是该评估模型仍处于发展初期，依赖的统计数据有延迟，也没有考虑到矿物替代或与其他部门的竞争。因此，在没有最新数据的情况下，很难就矿物供应干扰的经济风险得出准确结论。

第三，投资环境。可能影响投资决策的因素有：（1）较低的价格透明度和关键矿产市场的流动性。矿产市场规模小且透明度低，会限制投资机会并且打击投资者信心。鉴于并不存在一个有组织的市场就同一种矿物的所有形式进行交易，因此生产和贸易的流动都难以追踪。即使预期需求增加，投资者也面临着投资质量下降和高度的不确定性问题。矿石品级下降、回收企业的出现，以及电池技术的持续革新也可能阻止投资者根据需求预测进行投资。（2）矿产市场的高度不确定性阻碍了国际投资，导致机会向有国家支持的企业倾斜。价格波动性、较长的项目交付周期、复杂的环境、社会和治理（ESG）因素，以及对投资者日益提高的问责标准等其他因素也对私有项目融资构成挑战。报告指出，相比之下，中国企业受这些因素的影响较小，有政府补贴的企业可以在全球范围内以更大的灵活性、更低的利润率和更长的投资回收期开展业务，这对没有获得补贴的企业产生了不利影响。（3）矿产供应链的集中性延伸到投资领域。对资源丰富的发展中国家的许多业务的资金支持均由中国企业主导。例如，刚果民主共和国是钴的主要生产国，截至2020年，该国19家大型钴矿企业中有15家由中国实体拥有或出资，这些实体得到中国政府的大力支持，中国国有银行为其提供数十亿美元的信贷。又例如，中国在过去十年向印尼的两个世界级最大镍储量岛屿投入了142亿美元，远超澳大利亚、加拿大、韩国和美国等国的投入。

（二）美国为改善供应链设立的工具

报告指出，与能源矿产相关的政策目标主要有两个：一是通过促进国内生产，开发更强大的全球供应链，降低面对供应干扰的脆弱性；二是建立允许足够投资的市场，以满足能源转型下的全球需求。

美国为改善能源矿产供应链、实现相关政策目标，设立了勘探和保障两种工具。勘探工具是指允许美国寻找和协调相关活动以建立新项目，并通过资金、技术援助和外交接触将供需联系起来的活动。这些活动在逐个项目的基础上开发人力和物质资本，确保满足美国需求的必要供应。具体包括：（1）《国防生产法》是美国联邦政府调用国家工业基础以满足国家需求的一项工具，适用范围包括能源系统。可以通过贷款和贷款担保、采购和采购承诺、补助金和补贴等激励措施，支持扩大产能与供应，满足美国需求。（2）美国能源部贷款项目办公室对关键技术的商业化进行公共投资，以减少矿产需求或增加关键矿产和下游项目的国内供应。（3）于2021年11月在美国国会通过的《基础设施投资和就业法案》，为电池制造、回收和关键矿产计划提供79亿美元补贴。（4）美国开发金融公司为海外能源项目提供资金，作为促进低收入和中低收入国家经济发展的一部分。可以向所选项目发放贷款、贷款担保、股权投资、政治风险融资和技术援助，还可以为港口和道路等支持性基础设施提供资金。（5）全球基础设施与投资伙伴关系于2022年6月在七国集团（G7）峰会上正式启动，G7倡议旨在调动成员国公共和私人共计6000亿美元的贷款和补助金，用于发展中国家的项目。发展清洁能源供应链是该伙伴关系的四大支柱之一，其中包括金属和关键矿产的开采，以及开发新的全球精炼、加工和电池制造基地。（6）矿产安全伙伴关系（MSP）是一个由美国、欧盟和九个伙伴国家于2022年6月发起的多边论坛，旨在确保关键矿产的生产、加工和回收能够支持各国实现地质资源全面经济发展效益的能力。MSP是解决合作伙伴国家投资者、开发者和消费者之间的协调问题的平台，而非为代表成员进行大宗采购而设计，不发挥“买家俱乐部”的作用，也不是一个制定标准的组织，相反，MSP的目标是倡导ESG标准。参与国及其机构将共同制定执行标准，即私营企业提出有前景的项目，由MSP根据矿产需求和商业投资潜力进行评估。之后，MSP国家可以通过各种形式支持企业吸引投资和获得融资，包括政治支持、技术指导、贷款、通过出口促进银行或出口信贷机构融资，以及政治风险保险等。

保障工具有助于为不断增长的供应链创造市场条件，这些供应链将满足高标准，吸引私人投资，从而帮助供应达到全球能源转型所需的规模。保障工具主要包括双边贸易协定。例如，根据《通胀削减法案》清洁车辆税收抵免政策，如果电池矿物是在与美国签订自贸协定的国家开采或加工，则可享受7500美元税收抵免的一半。但欧洲和日本等拥有电动汽车电池矿物加工能力的关键盟友并未与美国签订自贸协定。日本是除中国以外主要的稀土加工和生产国之一。美国贸易代表办公室于3月中旬宣布与日本达成一项针对特定矿物的双边协定，据此，两国政府承诺不对彼此贸易的关键矿产征收出口关税。该协定旨在允许从日本出口到美国的矿产有资格获得《通胀削减法案》的税收抵免。占全球钴加工产能20%的欧盟自2023年3月以来一直在与美国就类似协定进行谈判，但迄今为止进展有限。

（三）美国应考虑的应对策略

全球矿物供应链高度集中于加工阶段，而美国日益依赖进口。美国缺乏提高矿产市场透明度、增强投资者信心，以及使私营企业与国有企业竞争的一系列保障工具。如果缺少保障工具，构建日益安全和多样化的矿产供应链将仅限于逐个项目的方式，这将减缓能源转型，并使市场易受欺诈和操纵影响。

为此，美国应考虑如下应对策略：

第一，改进风险分析和前景规划的数据收集。快速变化的需求、不确定的技术前景以及有限的市场数据使得评估矿产供应链的经济和能源安全风险极具挑战。这些风险是高度动态的，因此，由于难以获得及时可靠的数据，现有的建模工具和分析受到限制。风险分析还需要应用于多种市场和技术情景，以了解供应干扰带来的未来风险范围，并且预知适合对冲此类风险的公共投资规模。这些活动可由现有机构支持，但需要联邦政府更多集中授权。具体包括：（1）授权美国地质勘探局的国家矿产信息中心或其他适当的联邦机构持续收集数据，并将情景分析应用于不同的供应链路径，同时增加用于支持分析和人员配置的拨款。（2）授权一个联邦实体协调能源矿产的战略优先项以及协调多机构倡议，这可以是白宫的一个高级职位，或者可以通过设立以矿产为重点的机构实现，例如矿产局，负责国内和国际事务。

第二，增加勘探工具的灵活性。中国在矿产供应链上拥有巨大的市场力量，通过大力补贴采矿业和加工业以及战略金融合作获得海外矿产储备的方式，垂直整合了供应链。美国若要成功引领关键矿产供应链多样化的全球努力，政策制定者应该重新思考如何在不损害美国制度规范和价值观的情况下运用政府工具。美国应强化灵活变动的勘探工具，从而高效、公平地应对与资源持有国相关的公平问题，确保从不断扩大的能源矿产价值链中更公平地分配社会和经济利益。具体包括：（1）扩大美国开发金融公司的投资范围，允许通过MSP等尝试为公共实体提供资金。（2）扩大《国防生产法》第三章“国内来源”的范围至澳大利亚。澳大利亚拥有巨大的矿产储量以及强大的采矿业和加工业，是美国的密切安全伙伴。美国对澳大利亚采矿和加工活动的财政支持有可能使矿产供应链不再依赖中国，并确保美国市场的矿产来源。

第三，保障市场增长。支离破碎、不可靠的矿产市场阻碍了美国运用私人资本建立矿产供应链。建立可靠的价格基准应为优先事项。可以通过创新市场技术和要求交易者提供更多的场外交易信息来实现。在此之前，欧盟、英国、美国、澳大利亚和日本的市场监管机构应该决定市场透明度的共同目标，以及这些目标如何与ESG关切点相互契合。具体包括：（1）委托进行一项关于促进矿产市场开放和透明的方式的多边调研。美国和MSP伙伴（如英国）可以召集商品交易所的管理层和监管人员，并责成其制定切实可行的途径，以提高矿产市场的透明度和价格发现功能。（2）与商品期货交易委员会合作，利用其与商业领袖的关系了解美国企业运用衍生品市场对冲风险的方式。（3）通过联邦政府机构和国会听证会调查获得国家支持的市场参与者在关键矿产市场中的作用。

（四）结论

美国政府正在调动大量资源解决国家能源矿产供应链的脆弱性问题。这些针对的是美国几十年来对进口的日益依赖、美国企业退出全球供应链以及中国发展自己的供应链的战略努力。

政治上持久、经济上健全的政策方案应强调增长和多样化的全球供应链。仅从美国国内采购来满足未来能源矿产需求的目标，对美国而言并不可行。在满足美国和全球需求方面，确定美国国内生产和精炼的作用应该是优先事项。若为采矿和加工项目提供资金，美国会因专注于现有项目能力，如稀土加工和提取，以及现成的资源而受益。

为确保获得矿产，美国应该重新调整外交工具，重点关注美国可以为全球脱碳矿产供应做出的贡献。许多多双边矿产合作正在绘制地质、工业和金融资源图，以便培养一个更强大而安全的增长市场。美国可以利用在全球金融业和监管标准方面的影响力帮助提高市场透明度和市场质量。保护这类市场、促进增长，将鼓励私人资本在美国和志同道合盟友的勘探努力基础上，为能源转型以及最终的国家安全建立更强大的矿产供应。