一、欧委会发布欧盟贸易救济2022年度报告

二、英国知名专业媒体Borderlex发文认为欧盟使用扩大化贸易工具箱将面临三大挑战

三、欧盟与日本签署备忘录加强数字化和关键原材料供应链战略合作

一、WTO《2023年世界贸易报告》深入分析贸易与安全问题

二、美国知名智库CSIS发文称对外投资审查将限制美国对外投资并损害中美关系

一、欧委会发布欧盟贸易救济2022年度报告

（一）2022年欧盟贸易救济调查的基本情况

1.贸易救济调查总体情况

截至2022年底，欧盟正在执行的贸易救济措施共有177项，比2021年增加了14项，包括117项反倾销措施（其中34项经反规避调查扩展了措施范围）、21项反补贴措施（其中4项扩展了措施范围）和1项保障措施，这些贸易救济措施的实施至少保护了欧盟49.4万个直接就业岗位。

2022年，欧盟进行中的贸易救济调查共99起，与往年基本持平（2021年为87起），其中原审调查21起，复审调查78起。截至2022年底，有48起贸易救济调查正在进行。

2022年，最初由新冠疫情造成的供应链持续中断因俄乌冲突而加剧，导致欧盟部分经济运营商寻求暂停实施某些贸易救济措施。由于不符合法律要求，欧委会在2022年并未暂停任何贸易救济措施。2022年7月，欧委会恢复一度暂缓实施的中国铝板带箔产品的反倾销措施。

2.反倾销和反补贴调查

2022年，欧委会发起5起原审调查（2021年为14起），其中包括4起反倾销调查和1起反补贴调查。欧委会在2022年发起的复审调查数量大幅增加，从2021年的28起增加到41起，其中包括27起期终复审和4起期中复审。此外，欧委会对3起反倾销调查征收临时反倾销税，另有11起调查（8起反倾销和3起反补贴）以征收反倾销税、反补贴税结案。由于申请人撤回申请，欧委会终止了1起反补贴调查。2022年，欧委会共完成18起期终复审，并决定继续实施措施。

总体而言，欧委会在2022年发起的各类反倾销和反补贴调查总量为46起，创下过去五年中的最高纪录。

3.保障措施调查

2022年，欧委会未发起新的保障措施调查。考虑到欧盟制裁而禁止从俄罗斯和白俄罗斯进口钢铁的情况，欧委会在2022年3月对2019年开始实施的钢铁产品保障措施进行调整，将原产于上述两国的国别配额重新分配给受该措施限制的其他供应商。2022年4月，欧委会对钢铁保障措施再次进行调整，将与欧盟签署《经济伙伴关系协定》（EPA）的部分国家纳入措施范围。2022年6月，欧委会对钢铁保障措施发起第三次复审，对其运行作出若干技术调整，包括将放松措施的水平从3%提升到4%、更新受该措施限制的发展中国家名单、调整部分配额以避免不当挤出效应，以及对两类产品的配额进行全球化管理。

4.欧委会进行的实地核查

与2021年仅12次的实地核查相比，2022年欧委会的实地核查大幅恢复，但由于健康风险和旅行限制，欧委会在部分核查中仍采取远程交叉核查方式。2022年，欧委会共对178家公司的数据进行核查，其中，129家公司涉及实地核查，49家公司涉及远程交叉核查。

为确保贸易防御政策的有效性和可信性，欧委会在采取贸易救济措施时，必须保证措施得到尊重并实现其预期目标。为此，欧委会拥有监督反倾销和反补贴措施对所涉产品进口影响的工具，以及在贸易救济措施被吸收或规避时采取行动的法律机制。

对贸易救济措施的监督旨在通过确定风险相关的领域、分析贸易流动和市场发展变化情况、提供信息以采取任何必要行动（如反规避和反吸收调查、临时或新出口商复审、与成员国行政部门联系等），以及提醒海关当局、评估海关与经济运营商的反馈意见并与执法部门（反欺诈办公室和成员国海关）合作等举措，应对规避和吸收行为、防范欺诈行为。考虑到逃避关税的可能性，欧委会优先处理风险较高的案件，鉴于此，特别监控条款已被纳入实施贸易救济措施的条例中，从而将通过公司渠道规避措施的风险降至最低。2022年，所有实施具体措施的条例都已包含此类监控条款。截至2022年底，欧委会依据监控条款共对58种涉及贸易救济措施产品的进口进行监控。

2022年，欧委会继续对钢铁、铝和生物乙醇等产品的进口情况进行监控，该类监控于2020年引入。欧委会的监督工作有助于查明第三国出口商是否存在规避情形，即规避行为和吸收行为。规避行为是指在实施贸易救济措施后，相关产品的贸易模式发生改变，而改变是来源于除贸易救济措施的实施外没有其他充分正当理由或经济理由的做法，这种做法可能包括通过未被采取贸易救济措施的国家转运相关产品、对产品稍加改动而使其被排除在征税范围之外，或者通过被征收较低反倾销税或反补贴税的出口商出口。此外，当第三国出口生产商决定降低对欧盟的出口价格以尽量减少或抵消对其产品征税的预期影响时，出口商就存在对贸易救济措施的吸收行为。

为了应对规避行为和吸收行为，欧委会在2022年发起2起新的反规避调查和1起反吸收调查。第1起反规避调查涉及经马来西亚从中国进口的不锈钢管和管道对焊管件可能存在的反倾销规避措施。第2起调查则涉及从印度尼西亚经土耳其进口的不锈钢热轧板和卷可能存在的反倾销规避措施。反吸收调查则涉及对中国产光纤电缆所采取的反倾销措施。这一调查显示，中国出口价格的下降似乎阻碍了现行措施的预期救济效果，且主要原材料价格下降或产品结构变化无法解释出口价格下降的原因。

2022年，欧委会完成一项反规避调查，该调查与2020年对中国和埃及玻璃纤维织物实施的反倾销和反补贴措施有关。玻璃纤维织物主要用于风力涡轮机叶片的生产，船只、卡车和运动器材的生产以及管道修复系统。规避行为涉及在对摩洛哥和土耳其的玻璃纤维织物实施反倾销和反补贴措施后，这些产品的进口数量有所增加。调查的重点在于摩洛哥和土耳其从中国进口玻璃纤维织物主要原材料，这些原材料在摩洛哥和土耳其被加工成玻璃纤维织物，随后出口到欧盟。调查证实了对规避行为的指控，因此，欧委会将反倾销和反补贴措施的适用范围扩大到摩洛哥和土耳其。这些案件体现了中国“一带一路”政策带来的挑战，以及欧委会对由此产生的不公平贸易采取有力行动的决心。

2022年，欧委会结束了对埃及玻璃纤维措施的反吸收调查。欧委会发现，埃及出口商降低价格以削弱自2020年起实施的反倾销税的效力。随着反吸收调查，欧委会相应地重新计算了倾销幅度，导致所实施的措施幅度增加13.1%。这些行动表明，欧委会决心打击包括规避和吸收贸易救济措施行为在内的一切不公平贸易形式。

2022年，欧委会对中国柠檬酸和印度、印尼聚对苯二甲酸乙二醇酯（Polyethylene terephthalate）的十多项价格承诺进行复审，以确保对出口商暂缓征税的合理性。鉴于没有发现违规行为，欧委会并未撤销这些承诺。

2.保护欧盟中小型企业

与大型企业相比，中小型企业在利用贸易救济措施方面面临着更大的挑战。考虑到中小型企业在经济中发挥的重要作用，以及在面对进口产品不公平竞争时的脆弱性，欧委会的首要任务是让中小型企业在必要时可利用贸易救济的权利并获得利益。因此，欧委会通过中小型企业帮助平台提供指导，在减少调查问卷所需信息量的同时，尽可能使调查期与其财政年度保持一致，从而不断为中小型企业提供支持。

2022年，欧委会提供了包括欧盟所有其他语言版本在内的在线信息包（以往只有英文版本）。2022年，这些信息包被下载达250次，而中小型企业贸易发展指数网页被查阅近800次。欧委会还与行业代表探讨如何进一步改善中小型企业获取贸易救济措施的途径。

尽管中小型企业资源有限，但并不妨碍其参与2022年的贸易救济活动。扁钢是造船业的关键部件，在对中国和土耳其扁钢发起的新调查中，欧盟该产业完全是由中小型企业组成。不仅如此，在对可再装酒桶的调查中，申请人也包括几家中小型企业。此外，欧委会在2022年继续对土耳其和印度瓷砖进行反倾销调查，尽管欧盟陶瓷产业由中小型企业组成，但良好的组织结构使这些企业能够应对来自倾销进口产品的不公平竞争。

3.贸易救济措施中的社会和环境标准

2017年12月，欧委会对《反倾销基本条例》进行修订，在反倾销调查中引入了对社会和环境标准的考量。具体而言，对于来自市场严重扭曲国家的进口产品的调查，欧委会必须选择一个适当的代表性国家来构造一个非扭曲的正常价值。如果不止一个有代表性国家可提供合适数据，那么不同的社会和环境标准水平就可能成为决定性因素。在2022年的4起反倾销调查中，考虑到在每种情况下只有一个有代表性国家拥有与特定产品相关的合适数据，所以没有必要再对社会和环境标准水平进行评估。

随着贸易救济措施的持续更新，2018年6月对《反倾销基本条例》的进一步修改再次表明欧盟对社会和环境高标准的承诺。当时所作的一项修改意味着，目标利润的计算可反映在欧盟内部遵守社会和环境标准的成本。在调查中，欧盟生产商的生产成本还可能包括遵守多边环境协定和国际劳工组织重要公约所产生的成本。并且生产商不仅要考虑由此实际产生的成本，还要考虑在因遵守标准而采取的措施有效期内的未来成本，在按损害幅度采取措施的情况下，将这些成本计算在内会得到更好的保护。在2022年实施最终措施的8起反倾销调查中，有3起调查没有对与社会和环境标准相关的成本提出主张（即中国产钢铁紧固件、硅钙和韩国产超吸收聚合物）。在其余5起调查中，即对中国石墨电极系统、俄罗斯和土耳其耐腐蚀钢材以及中国和巴西电解铬涂层钢材的调查，由于生产成本中增加了数额不等的费用，目标利润水平也随之提高。除俄罗斯的耐腐蚀钢材外，其他措施均以倾销幅度为基础，因此目标价格的调整不会对措施实施的最终水平产生影响。然而，在针对俄罗斯的调查中，由于适用“低税”原则，对两家出口生产商和“所有其他”生产商采取的措施是以损害幅度为基础，如果不考虑成本，将会导致更高的保护水平。

社会和环境标准可以在决定是否接受价格承诺请求时加以考虑，但在2022年的调查中没有出现这种情况。

4.欧盟法院的司法审查

2022年，欧盟普通法院（The General Court）和欧洲法院（The Court of Justice）在贸易救济方面做出了44项判决和命令。其中，欧盟普通法院做出了35项裁决，欧洲法院对9项上诉做出判决。在2022年，欧盟法院系统共受理16项新贸易救济措施案件，其中欧盟普通法院受理9起案件，欧洲法院受理了2起案件和5起上诉案件。

（三）2022年听证官的活动

2022年，听证官收到25份听证请求，并举行了8次与贸易救济措施有关的听证会。听证官沿用既有做法，即利害关系方应首先向负责调查的欧委会主管部门表达关切。特别是在利害关系方同时向欧委会主管部门和听证官提出请求的情况下，听证官只会在无法达成双方都能接受的解决方案时才会进行听证。多数时候，利害关系方能够直接通过调查小组解决问题。

2022年，听证会上提出的主要问题涉及要求披露更多信息或对事实和调查结果表示异议，仅有一次听证官应相关方要求延长了发表评论的截止日期。在所有情况下，听证官都与有关部门达成协议，以审查在手问题或作进一步澄清。受新冠疫情的持续影响，2022年所有听证会都以远程方式举行。

（四）2022年欧盟对俄罗斯和乌克兰的贸易救济措施

俄乌冲突爆发后，欧盟于2022年6月决定对乌克兰出口到欧盟的所有产品暂停征收进口关税一年，并决定暂停对进口自乌克兰的产品实施欧盟现行的所有贸易救济措施，即暂停对铁、非合金钢或其他合金钢的热轧平板产品和某些铁或钢的无缝钢管征收反倾销税。这是支持乌克兰经济及其出口商的一项重要举措，有助于乌克兰保持与欧盟的贸易地位。2023年6月5日，欧盟批准将该期限再延长一年。此外，欧盟对乌克兰钢材采取的保障措施也暂停。

此次暂停影响到反倾销税的征收，但根据《反倾销基本条例》，这些贸易救济措施在技术上仍然有效。2023年6月，欧委会终止了对乌克兰贸易救济措施的期终复审。因此，对乌克兰上述产品实施的反倾销措施已到期。对进口自乌克兰的铁或钢无缝钢管的其他反倾销措施也将于2023年10月到期。

关于对来自被制裁的俄罗斯和白俄罗斯相关进口产品实施的反倾销措施，欧委会在目前进行的调查和复审中适当考虑了这些措施是否应继续实施。欧委会最终认为，这些措施应继续有效。事实上，虽然制裁措施会影响相关产品的进口量，但仅此一点并不影响调查结论，因为调查结论已证明存在损害性的不公平贸易做法。

在保障措施方面，以往根据钢铁保障措施分配给俄罗斯和白俄罗斯的配额，在2021年按比例重新分配给了其他出口国。这种重新分配意味着欧盟的钢铁配额可以得到最大限度的利用，从而保障欧盟钢铁用户的需求。

（五）应对第三国针对欧盟的贸易救济措施

当欧盟出口产品在第三国受到贸易救济调查时，欧委会的贸易救济措施主管部门将提供支持。在这种情况下，欧委会主管部门会与相关产业合作，通常也会与相关成员国进行合作，从而制定防御策略，并在第三国贸易救济措施框架内积极介入。

1.介入目的

欧委会介入的目的在于防止第三国实施不合理和不公平的贸易救济措施。虽然世贸组织所有成员都有权进行贸易救济调查并采取措施，但最重要的是，这些调查和措施必须符合相关多边和双边规则。违反这些规则的贸易救济调查会给贸易造成不应有的障碍，在某些情况下还会导致贸易协定给予的优惠待遇失效。

2.介入方式

欧委会主管部门平均每年要介入约40到50起第三国贸易救济措施案件。根据案件在经济和系统方面的重要性，可在贸易救济措施框架内从技术和政治层面进行书面或口头介入。欧委会还会酌情在各种贸易委员会会议或其他高级别会谈中对重要问题表达关注。在2022年，尤其是对欧盟补贴计划的反补贴调查，如美国对橄榄和意大利面、加拿大对精制糖、中国对马铃薯淀粉进行的反补贴调查，欧委会也作为利益相关方积极参与调查程序。

当欧委会认为实施的贸易救济措施不符合多边或双边义务时，就可以通过世贸组织争端解决机制或自贸协定的双边争端解决机制提出质疑。

2022年欧委会继续参与世贸组织关于哥伦比亚冷冻薯条反倾销措施的争端解决程序，2022年12月公布的专家组裁决结果基本有利于欧盟。目前，欧委会正与哥伦比亚就裁决的执行进行接触。在美国对西班牙熟橄榄征收反倾销和反补贴税的案件中，世贸组织争端解决机构于2021年12月通过了专家组报告，宣布美国征收的关税不符合世贸组织规则，尽管如此，美国的贸易救济措施依旧没有终止。2022年7月，美国启动了执行世贸组织专家组裁决的程序，商定的执行期截至2023年1月14日。

双边层面，在有关南非对欧盟冷冻鸡肉采取保障措施的争端解决程序中，专家组于2022年夏季发布报告，支持了欧盟的大部分主张。虽然在报告发布之前这些措施已到期，但这一胜利具有系统性的重要意义，并为未来的保障措施树立了强有力的先例。专家组认为，南非采取的保障措施不适当（proportionate），超出了补救或防止严重损害的限度。此外，专家组还认为，从调查到采取保障措施之间的延迟时间过长，不符合欧盟-南非发展共同体（SADC）经济伙伴协定的规定。

3.介入效果

欧委会介入第三国贸易救济措施，主要关注法律上的不一致及系统性缺陷，在阻止贸易救济措施执行或减少其负面影响上发挥了重要作用。2022年，欧委会成功介入第三国对欧盟产品的一系列不合理贸易救济措施，包括：（1）2022年3月，加拿大终止了对西班牙等国工业用钢构件的期终复审调查，该案涉及欧盟约1.5亿欧元的经济利益。（2）2022年7月，美国终止了对法国丁腈橡胶的反倾销调查，该案涉及欧盟约3700万欧元的经济利益。（3）2022年8月，海合会终止了对西班牙蓄电池等产品的反倾销调查，该案涉及欧盟约4000万欧元的经济利益。

4.第三国对欧盟贸易救济调查及措施的情况

截至2022年底，影响欧盟出口的执行中贸易救济措施共有170项，比2021年减少8项。自2012年以来，生效措施的总数首次出现下降。截至去年年底，影响欧盟或某些成员国出口的反倾销措施为126项（2021年为129项），其次是保障措施37项（2021年为39项）。2022年的趋势表明，反倾销措施和保障措施的生效数量有所下降，但影响欧盟出口的反补贴措施数量与2021年持平（7项）。反倾销仍然是最常用的贸易救济措施。

2022年，针对欧盟或成员国的新调查出现了明显下降，全球仅发起7起新贸易救济调查，其中，3起反倾销调查和4起保障措施调查，而2021年为26起，这也是过去十年中发起新调查数量最少的一年。这种下降趋势在第三国采取的新措施中也很明显。2022年第三国针对欧盟共实施了12项新措施，与2021年的30项相比大幅减少。在新实施的12项措施中，10项为反倾销税（2021年为18项），2项涉及保障措施（2021年为11项）。

对欧盟出口产品使用贸易救济措施最多的国家是美国，共实施了38项措施，其次是中国和土耳其（各18项）、巴西（11项）、加拿大和印尼（各9项）以及澳大利亚、印度和南非（各7项）。

（六）2022年欧盟在世贸组织框架内的活动

1.参加贸易救济例会

世贸组织每年春秋均举办补贴与反补贴、反倾销和保障措施委员会例会。2022年4月和10月，世贸组织以线上线下相结合的混合形式召开例会。反倾销措施委员会还举行了执行工作组会议。

在保障措施委员会会议上，欧盟积极捍卫其保障措施的合法性，反驳来自巴西、日本、中国、土耳其、日本、瑞士、印度、韩国和俄罗斯的指责。多个成员声称，在欧盟钢铁产品保障措施争端案的专家组报告后，这些措施本应终止。欧盟还对以下保障措施表达关切：印度尼西亚对香烟用纸和服装服饰的保障措施；摩洛哥对涂层木板的保障措施；土耳其对尼龙纱线和研磨球及类似磨机用物品的保障措施；美国对硅光伏电池的保障措施。

在反倾销措施委员会会议上，欧盟对南部非洲关税同盟（SACU）针对比利时、荷兰和德国冷冻薯条以及波兰、西班牙、爱尔兰和丹麦冷冻家禽进行反倾销调查表达关切。欧盟还为分别针对日本、印尼、摩洛哥和中国的取向电工钢、脂肪酸、铝制车轮和紧固件的反倾销调查进行辩护。

在补贴与反补贴措施委员会会议上，针对中国向位于印尼的公司提供财政支持，欧盟解释了采取反补贴措施的正当性，回应了两国的关切。欧盟就中国对欧盟马铃薯淀粉反补贴案以及美国对西班牙橄榄反补贴措施，特别是世贸组织专家组报告的执行情况表达了关切。

补贴与反补贴措施特别委员会继续审查2021年的补贴通报。在164个世贸组织成员中，有95个成员未在2021年的最后一次审查中提交通报。欧盟应进一步鼓励遵守《补贴与反补贴措施协定》的透明度义务，这对了解补贴在全球贸易中的影响至关重要。

欧盟还参加了反倾销执行工作组会议，与会者讨论了：倾销幅度计算中如何确定国内销售；征税时关联方如何处理，被调查产品和同类产品的定义；倾销幅度计算中的产品比较和期终复审等等。讨论这些问题有助于了解其他调查机构的做法。

2.继续与美国和日本就世贸组织改革进行合作

2022年，欧盟继续与美国和日本进行三边合作，重点在应对扭曲市场的政策和做法，包括世贸组织规则目前没有充分解决的补贴问题。虽然在工具协调和规则制定方面的交流有限，但各方均承认，目前的《补贴与反补贴措施协定》规则并未囊括所有的补贴做法，尤其是中国的某些补贴措施。各方将继续集中精力查找具体实例，并就各产业部门发现的非市场行为进行信息交流。

（七）总结

2022年，由于从产业界收到的投诉量减少，欧委会新立案调查的数量也随之减少，这与全球趋势一致，反映近期的特殊市场状况。但欧委会发起的复审较多，导致该年度的复审案件数量较高。2022年期间在实施的贸易救济措施到年底时多达177项，确保这些措施的有效性仍然是欧委会的优先事项，欧委会非常重视对高风险措施的监测，并采取步骤应对任何破坏欧盟贸易救济措施作用的行为。欧委会继续成功介入第三国针对欧盟或其成员国的若干贸易救济案件。

二、英国知名专业媒体Borderlex发文认为欧盟使用扩大化贸易工具箱将面临三大挑战

2023年7月21日，英国知名专业媒体Borderlex发布David Henig撰写的文章——《欧盟使用扩大化贸易工具箱面临的挑战》，对欧盟根据新的经济安全战略使用诸多新的贸易政策工具箱方面引发的挑战进行了详细分析，认为尽管欧盟在新的经济安全战略中扩充了贸易政策工具箱，但是这些贸易政策工具在贸易政策目标的协调性、欧盟各机构之间的协调一致性、与其他国家关系的处理方面面临挑战，因此欧盟应尽快采取行动应对挑战。

（一）引发的挑战

在上一届欧委会工作期间，欧盟贸易总司高级官员曾在工作组会议上批评相关成员国未能提供可使欧盟利益最大化的必要工具，主要问题是欧盟理事会对“国际采购工具”（International Procurement Instrument, IPI）存在分歧，进而导致关键原材料问题长期搁置而未能取得进展。而当下，欧盟新的经济安全战略涵盖了可满足基本利益需求的18种单边立法路径和工具包，其中包括诸多具有可行性的新型工具。欧盟在新的经济安全战略中还阐明了与他国关系问题，其中包括可视为合作伙伴的国家和需要采取防御措施的国家。

在欧盟新的经济安全战略中，自由贸易协定、数字伙伴关系、绿色联盟和伙伴关系、贸易和技术理事会、原材料伙伴关系、原材料俱乐部均被欧盟列为伙伴关系选项。除了国际采购工具，与反胁迫、投资审查、毁林产品进口、企业可持续发展尽职调查、碳边境调节机制、外国补贴、贸易权利执法有关的新法规为防范不公平竞争提供保护。此外，欧盟新产业战略和绿色协议（Green Deal）成为具有竞争力之新措施的执行机制，并推动欧委会提出了《欧盟芯片法案》和《关键原材料法案》的立法草案。

新的经济安全战略改变了欧盟在对外贸易关系管理方面的政策选择，但也引发三大主要挑战：利用贸易工具可实现的目标、机构间的协调一致、处理第三国反应。

（二）欧盟贸易工具箱面临的三大挑战

1.欧盟各种贸易政策工具目标的协调性

一项现代贸易政策通常具有多重目标，其中包括促进经济增长和提升竞争力。这些传统目标固然十分重要，但是贸易政策还应当在提供制造业就业机会、促进应对气候变化、防止经济依赖以及更多其他领域发挥作用。十年前，欧盟的贸易政策主要是利用自由贸易协定实现经济增长，如今欧盟已拥有更多选择以实现多样化目标，但也导致状况更加复杂，尤其是部分政策目标之间相互冲突。例如，欧盟一方面需要与中国合作应对气候紧急情况，另一方面又需要在经济安全领域对中国“去风险”。客观而言，欧洲的繁荣发展有利于降低竞争成本，但是在气候和经济安全方面的诸多措施提高了在欧洲的营商难度，尤其是使用不同贸易工具有可能导致其政策目标相互抵触。

2.欧盟各机构之间的协调统一

协调统一性是欧盟在贸易政策方面的传统优势之一。尤其是欧委会在发挥领导作用的同时，与各成员国和欧洲议会密切合作以确保第三国无法分裂欧盟。但是欧盟统一的决策机制也带来了问题，尤其是涉及贸易协定的权限划分引发了某种程度的担忧，因为欧委会一直努力避免诉诸需要各成员国批准的“混合性质”的国际贸易协定。

鉴于政策目标及其实现工具的广泛性，保持欧盟各机构之间的协调统一性将是未来的一项艰巨挑战。各成员国与欧委会在政策实施过程中如何发挥作用是欧盟正在讨论的主要问题之一，尤其是欧洲议会一直探讨如何利用贸易政策工具保护欧盟产业，使欧盟走向彻底的保护主义。如何利用新的和复杂的贸易政策及其实施工具不仅是欧盟当下面临的问题，美国在平衡传统市场准入政策、产业战略（例如《通胀削减法》）、国际对话（例如“印太经济框架”）等方面也遇到过类似问题。复杂多变的国内外环境注定了不可能给所有问题都找到答案，因此欧盟有必要进行相关探索，欧盟各机构也曾进行过这方面的讨论。

3.欧盟与其他国家关系的处理

贸易政策工具的使用通常会影响到与第三国的关系。以欧盟与拉丁美洲和加勒比地区的关系为例，尽管欧盟与南方共同市场（南共市）的自由贸易协定谈判中针对可持续发展和森林砍伐问题达成了附加协议，但是由于欧盟近期专注于绿色科技产业关键原材料供应问题，在与南共市的自贸协定谈判中的政治考量可能会发生改变。如果美国和中国对拉丁美洲或其他重要矿产出口国对环境或劳工条件要求较少，恐将影响欧盟贸易政策工具的选择和使用。而且欧盟的森林砍伐法规引发与印度尼西亚和马来西亚的政治纷争，与印度尼西亚的自贸协定谈判也因此变得复杂。在欧盟与澳大利亚的自贸协定谈判中，如何在农产品市场准入与原材料准入保证之间取得平衡是谈判焦点。此外，欧盟有可能因碳边境调节机制而在世贸组织面临法律挑战，美欧之间有可能在钢铁和铝问题上再次出现分歧。

作者最后指出，如何实现贸易政策工具的最佳效果将是下一届欧委会的重要任务。鉴于未来挑战的艰巨性，欧盟贸易总司、各成员国和欧洲议会应当尽快考虑应对上述挑战的策略和路径。

三、欧盟与日本签署备忘录加强数字化和关键原材料供应链战略合作

2023年7月3日，日本与欧盟数字合作伙伴理事会第一次会议举行，双方签署了《海底电缆合作以促进安全、有韧性和可持续的全球互联互通备忘录》以及《半导体合作备忘录》，并发表《联合声明》。声明指出，在当前充满挑战的地缘政治背景下，双方应当更加团结一致，共同捍卫相同价值观和以自由、开放和规则为基础的国际秩序。双方一致认为，在电子商务联合声明倡议框架下进行的世贸组织谈判是推动制定全球数字贸易规则的关键因素。作为战略伙伴，双方应增强经济韧性以应对全球挑战和威胁，共同致力于建立自由、开放、包容和不受胁迫的印度洋—太平洋地区。双方还将探讨在具有高度经济潜力的领域进行合作的可能性，例如生成式人工智能、中小企业数字化转型、数字贸易等领域。

双方于2022年5月在日本东京举行的日本—欧盟峰会上，决定启动数字合作伙伴关系，希望通过加强尖端技术合作研究、监管对话与行动协调以及在国际论坛形成共同立场，推进数字问题合作。此后，双方在半导体、高性能计算（HPC）和量子技术、5G/超越 5G、可信任的数据自由流动（DFFT）等战略领域取得合作成果，并在平台监管、数据治理和网络安全等领域开展了建设性对话。在此基础上，此次会议还决定在供应链韧性特别是关键原材料价值链方面进行密切合作。为了落实合作计划，欧委会与日本金属和能源安全组织在2023年7月6日签署了《关键原材料供应链合作的行政安排》。

欧委会主席冯德莱恩指出，经济安全是欧盟与日本共同关心的问题，双方有着相似的依赖性，都需要降低供应链风险，以减少各自经济对至关重要产品的过度依赖，如关键原材料和半导体对少数供应商的依赖，这其中许多供应商位于中国。双方正在经济潜力巨大的领域加强合作，这有助于在当前地缘政治背景和技术快速变革的时代中提高经济韧性和安全，带动双方战略伙伴关系发展并增强活力。

（一）《海底电缆合作以促进安全、有韧性和可持续的全球互联互通备忘录》

双方决定共同推动北极海底电缆连接行动在欧盟与日本之间提供安全和高质量的互联互通，并在可行情况下将其扩展到东南亚和太平洋地区。

1.备忘录的签署背景

在2022年5月召开的日本—欧盟峰会上，双方宣布建立数字伙伴关系。双方承诺，相关技术的设计、开发、管理和使用将以民主价值观和人权为基础，并确保可预见性和法律上的确定性，为从事跨境数字交易的消费者提供安全的在线环境，消除对企业设置的不合理障碍，防止出现在线和离线活动之间的歧视。双方将进一步探讨基础设施互联互通问题，对建立海底电缆故障报告系统进行评估，并将在第三国部署安全和可信的数字互联互通。

此外在2023年4月举行的G7数字和技术部长级会议上，部长们发表联合声明，阐述了“建设安全和有韧性的数字基础设施行动计划”。G7国家将与包括发展中国家和小岛屿国家在内的其他志同道合伙伴进行合作，加强可信和多层次全球互联互通，以便通过确保国际通信基础设施（例如跨洋海底电缆）的安全路线提供数据路由的多样性和冗余性，增强通信网络的复原力。

海底电缆是重要的通信基础设施，覆盖了99%以上的洲际通信，为此日本和欧盟决定将根据双方数字伙伴关系安排在跨洋海底电缆方面进行合作。

2. 合作领域

双方将采取多项措施，支持安全和可持续的互联互通，以提高日本与欧盟之间的通信速度、质量和安全，促进安全和可靠的国际通信线路多样性并增强其全球冗余性，加强日本与欧盟以及其他地区之间可信任的数据自由流动。双方将加强北极海底电缆建设，并充分考虑其他国家和公司的合作意愿、项目的不同实施方案以及运输工具和着陆点等问题，确保互联互通的安全性。此举对于提高网络质量具有重要意义，可以减少数据延迟，促进日本与欧盟以及欧亚之间的数据流动，未来可以扩展到欧亚地区以及大西洋和太平洋地区。此外，由可信供应商提供北极海底电缆服务是实现安全连接的重要方面。鉴于海底电缆维护极其重要，双方将就海底电缆故障检测和报告系统开展联合研究，并与有关机构合作以探讨利用相关技术促进通过海底电缆监测灾害征兆、气候变化和环境的可能性。

3. 联合支持行动

双方将探讨联合开展支持行动的可能性，包括提高认识、资金支持、需求汇总、推动相关行政程序等，以实现备忘录确立的目标。双方打算通过提高对机会的认识，共同努力确保互联互通项目安全，以鼓励可信供应商和潜在客户积极参与。这将有利于落实G7行动计划，为国际互联互通和数据交换创造良好环境。双方将探讨提供财政支持可能性，并推动政府机构和其他组织的积极参与。双方将支持公共和私营部门充分利用具有安全性的海底电缆通信系统，并在必要时利用数字伙伴关系和其他相关平台确定政府部门、科研部门和私营合作伙伴的具体需求。双方将推动与部署海底电缆铺设有关的行政程序，并在考虑各自经济、社会和地缘政治目标的前提下促进海底电缆互联互通规划和设计方面的合作。

（二）《半导体合作备忘录》

《半导体合作备忘录》明确了双方在半导体供应链预警机制、半导体研发、半导体行业先进技能、半导体应用、半导体行业补贴透明度等方面的合作目标。

1.半导体供应链预警机制

双方决定建立半导体供应链联合预警机制，以便共享与半导体供应链中断有关的信息，并合作解决中断问题。双方将制定行政部门之间的合作安排，通过建立联络点和信息共享制度来实施联合预警机制。

2.半导体研发

双方将在芯片制造和下一代半导体技术重要部件研发方面进行深入合作。例如，鉴于全氟辛烷磺酸等含氟化学品的替代品对于半导体制造具有重要意义，双方将进行合作研发。双方将制定合作研发计划并寻找最佳资金来源，并决定先行在欧盟“芯片联合计划”（Chips Joint Undertaking) 和日本相关政策支持下开展半导体研发合作。双方还将定期举行会议，确定下一步研发主题。

3.半导体行业先进技能

双方将深入合作以促进半导体行业的先进技能，具体措施包括：就各自方案和相关技能项目进行深入交流；掌握双方在技能方面的强项和弱项以及互补性，以实现互利双赢和共同发展；组织半导体技能培训等。

4.半导体应用与行业补贴透明度

双方认识到尖端半导体在实现广泛应用方面的重要性，将通过举办研讨会，促进尖端半导体应用实践的交流。此外鉴于半导体行业补贴的透明度是公平竞争的重要方面，双方将交流半导体领域公共支持的具体信息，并建立相互通报机制，以提高半导体补贴的透明度。

一、WTO《2023年世界贸易报告》深入分析贸易与安全问题

2023年9月12日，世界贸易组织（WTO）发布《2023世界贸易报告》，在第三部分聚焦“贸易与安全”问题，认为各国对贸易和风险来源的看法随着过去几年各类危机的发生而转变，安全问题不仅表现在与冲突的关联性上，还广泛渗透到贸易政策中，“安全”的含义涵盖了更加广泛的经济安全。在全球供应链极易中断的背景下，贸易在多边贸易体系中仍然是安全的重要保障。但是贸易体系碎片化将降低安全性，并增加发生冲突的可能性，因此，再全球化是未来促进全球安全的有效途径。

（一）贸易与安全之间的变化关系

1.贸易政策反映日益广泛和增加的安全问题

贸易多样化能降低经济风险和波动。例如，乌拉圭回合达成的1993年《关于有利于最不发达国家的措施的决定》明确提到，贸易是帮助生产和出口多样化的一种手段。最近一项研究表明，国际贸易模式的重要决定因素之一是通过减少需求波动增加贸易收益。

安全和地缘政治问题一直是多边贸易体系的重要问题。作为WTO前身的《关税与贸易总协定》（GATT）的成立，在一定程度上是对两次世界大战的灾难性后果和首个以集团为基础开始主导多边贸易合作的去全球化时代的反应。GATT作为第二次世界大战后建立的国际体系的一个支柱，其目标是与联合国、世界银行和国际货币基金组织（IMF）达成合作，解决战争发生的根本原因。出于贸易能够促进和平与安全的期望，一些脆弱和受冲突影响的国家近期加入WTO。

由于担忧过度依赖外国供应商，贸易促进安全的积极作用日益被掩盖，贸易政策受到明显的影响。根据GATT1994第21条实施的数量限制措施（见图1）、安全例外情况以及对涉及“国家安全”措施贸易关切的数量近年来急剧增加（见图2），表明贸易政策越来越受到安全问题的影响。

图1：根据GATT1994第21条实施的数量限制措施的增加

注：图1显示2012年到2022年WTO成员根据GATT1994第21条实施的数量限制措施的数量变化情况。

来源：WTO数量限制（QR）资料库。https://QR.WTO.org/en#/home。

图2：在WTO委员会中提出的与国家安全有关的贸易关切的数量正在增加

注：图2描述了1997年至2022年期间，市场准入和进口许可委员会、卫生和植物检疫措施委员会以及技术性贸易壁垒委员会提出的与国家安全有关的特定贸易关切（STC）的数量。在货物贸易理事会（CTG）上提出的贸易关切没有包括在该STC数据库中。

来源：WTO STC数据库 https://tradeconcerns.WTO.org/en

与安全有关的贸易政策措施具有多种形式，这反映出安全的概念已变得非常广泛。WTO的贸易监测数据显示，乌克兰战争爆发后出口限制措施的增多，新冠疫情期间也有类似的趋势。在过去十年中，对关键原材料的出口限制措施增加了五倍多。GATT安全例外条款也越来越多地被援引为实施进口限制的理由。技术标准问题，如围绕5G移动通信服务部署的争论，是国家安全担忧日益增长的另一个领域。全球制裁数据库的数据证实，在先进技术方面的制裁和出口管制有显著增加，受制裁影响的贸易份额近年来急剧上升（图3）。

图3：受贸易制裁影响的贸易份额呈增长之势

注：图3使用全球制裁数据库（GSD）显示受制裁影响的贸易份额，该数据库包括一个经济体对另一个经济体的贸易制裁数据。关于进口或出口是否受到影响以及按产品和服务分列的制裁范围，只有部分资料。作为一个上限要求，如果没有关于部门覆盖范围的信息，则列入一年中两个经济体之间的所有贸易。图表的目的是从安全角度反映制裁数量变化的趋势，因此所有目标被标记为“其他”的制裁都被删除，。

来源：全球制裁数据库：http://globalsanctionsdatabase.com和IMF贸易统计。

贸易限制措施增加的趋势促成了新的制度发展。例如，欧盟（EU）即将实施一项规定（欧盟反胁迫法案），以应对第三国试图对欧盟或其一个成员国实施或威胁实施影响贸易或投资的措施，以期通过对话减少或中止强制性贸易措施，并规定采取“作为最后手段”的反措施。

政策转变也体现在区域贸易协定中，但新的合作形式没有系统地采取具有约束力的贸易协定的形式。例如，欧盟和美国建立了美国-欧盟贸易和技术理事会（US-EU Trade and Technology Council, TTC）。TTC旨在促进大西洋两岸在半导体和关键矿物供应链、人工智能、虚假信息、威胁安全和人权的技术滥用、出口管制和投资审查方面的协调。印度-太平洋经济框架（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）的成员国占世界GDP总量的40%，除税收和反腐败外，还包括贸易和数字经济、供应链及其韧性、清洁能源和脱碳。欧盟在印度-太平洋地区通过不具约束力的协定谈判来建立数字伙伴关系，作为其战略联盟建设的一部分。

相关因素可能导致政府改变政策立场。首先，风险增加。从全球金融危机到新冠疫情，一系列冲击反映出全球风险和不确定性的日益增加。自2008年以来，经济政策不确定性因素一直在上升（见图4）。气候变化导致的自然灾害风险上升，地缘政治危机加剧，最突出的是乌克兰战争（见图5）。第二，关于贸易和国际合作的看法正在发生变化。这种趋势并不是独立于不断上升的风险，而是早于最近的大多数危机：至少自2010年代中期以来，由于发达经济体的劳动力市场效应以及制造业在产出中所占份额下降，全球化遭到抵制。自本世纪初以来，多边贸易谈判整体进展缓慢，导致一些专家认为多边主义无法应对新的挑战，WTO诉讼已取代多边谈判。最后，全球权力结构发生了转变并对贸易政策的制定产生影响。由于新兴经济体的经济增长和欧洲一体化，世界变得更加多元化。根据国际关系理论，权力分配的重大变化可能导致一段时期的不稳定和冲突，从而降低合作的可能性。各经济体更关注于确保工业基础的存在以便能够生产国内必需品，这也对贸易和工业政策产生影响。

图4：经济政策的不确定性呈上升趋势

注：经济政策不确定性（EPU）指数是根据IMF世界经济展望数据库中的国内生产总值数据，计算出美国、加拿大、巴西、智利、英国、德国、意大利、西班牙、法国、荷兰、俄罗斯、印度、中国、韩国、日本、爱尔兰、瑞典和澳大利亚的每月EPU指数值的国内生产总值加权平均值。国家EPU指数值来自www.Policyuncertainty.com与Baker, Bloom and Davis （2016）。在计算全球EPU指数之前，每个经济体的国家EPU指数从1997年到2015年被重新正规化为平均值100。

来源：Baker, Bloom and Davis （2016）：https://www.policyuncertainty.com/index.html

图5：世界越来越不和平的参数

注：全球和平指数（GPI）根据和平程度对163个独立国家和地区进行排名。指数的上升表明和平状态的下降。为了提高可读性，反转了索引。该指数基于23个指标，反映了没有暴力或对暴力的恐惧，在1到5（倒置前）的范围内标准化。

来源：经济与和平研究所（2023） https://www.visionofhumanity.org/public-release%20-data/

更广泛而言，安全驱动的贸易政策旨在尽量减少发生不利冲击时收益变得非常低的风险。从技术上讲，旨在提高安全性的贸易政策会拥有大量风险厌恶参数的效用函数。然而，不管政策转变背后的原因是风险的增加、感知到的风险或规避风险的增加，目前许多针对安全的措施都可能导致效率的下降和成本的增加。

2.贸易和安全方面的证据说明

（1）贸易对经济安全至关重要

一方面，理论上贸易和经济安全之间的关系是模糊的。贸易可使经济暴露于外国风险，从而加剧冲击的扩散，甚至可能成为冲击的来源（如一艘大型集装箱船封锁苏伊士运河）。据估计其导致贸易增长下降0.2%到0.4%。另一方面，贸易通过帮助经济体更好地准备、应对和从冲击中恢复来促进经济安全。贸易通过增加收入扩大了可用于安全投资的资源，促进了关键服务的有效供应，如气象服务、保险、电信、物流和健康服务。贸易通过在国内短缺时提供替代供应来源和在国内需求下降时提供替代市场，使经济体更容易应对冲击。此外，贸易的多样化效应减少了不对称依赖，降低了贸易可能被主要供应商武器化的可能性。

贸易一直是经济安全的一个来源。贸易在经济危机之后往往会迅速反弹，贸易对恢复力的有利影响超过有害影响。在过去的50年中，贸易开放度的提高降低了大多数经济体的宏观经济波动性。特殊的国内冲击可以通过更高的市场差异得到缓解，全球价值链的参与降低了全世界90%以上的经济体和部门的需求波动，多样化将贸易的收益提升17%。

最近的危机，尤其是新冠疫情和乌克兰战争，证明了贸易对恢复力的积极影响。数据显示如果没有贸易，疫苗分发中断的规模会更大。证据表明，全球价值链通过提供获得外国原材料的途径，帮助缓解了新冠疫情封锁的打击。贸易对于应对疫苗、医疗产品和电子产品需求的大幅飙升也至关重要。2019年至2021年，医疗产品贸易年增长率为14.4%。2020年，仅个人防护产品的世界出口就增长了44.6%。新冠疫苗的出口剂量从2020年的几乎为零增加到2021年全年的44亿剂。

自乌克兰战争爆发以来，贸易一直是粮食净进口经济体的重要组成部分。乌克兰对几个非洲经济体的粮食出口急剧下降，但其他主要粮食供应国包括阿根廷、法国和美国的出口增加弥补了这一下降。此外，由于贸易促进了供应商和产品之间的替代，价格上涨低于预期。例如，直到市场调整前，大米进口最初取代了小麦进口，菜籽油进口取代了葵花籽油进口（见图6）。

图6：产品间的贸易替代缓解出口缺口

注：贸易是根据《贸易数据监测》汇编的国家海关统计数据估算。体积指数是通过单位价值指数折减价值指数来计算。

来源：世界贸易组织（2023a）。

贸易也是应对其他危机的重要组成部分。比如美国婴儿配方奶粉短缺，美国一个主要婴儿配方奶粉生产设施的临时关闭导致占市场99%的国内供应急剧下降。作为回应采取的紧急措施为严格限制的婴儿配方奶粉进口提供了便利。与2019年短缺前时期相比，2022年进口增加了17倍，占国内需求的17%，大大缓解了供应短缺 （见图7）。

图7：进口对于解决美国婴儿配方奶粉短缺问题至关重要

注：以进口商品编码190110“婴儿配方食品”的数据推算的进口婴儿配方奶粉的数据。

来源：WTO根据美国人口普查数据

WTO多边贸易体系对获取国际贸易的弹性效应至关重要。该体系允许经济体在透明和可比较的条件下从世界各地获取原材料。乌克兰战争突显，当意外冲击发生时，贸易流动可快速调整。在新冠疫情期间法国公司的事例表明，即便是在事后实施原材料进口多元化，也可削弱外国封锁的影响。当生产中涉及的中间投入品来源更加多元化时，新冠疫情措施对出口的影响更小。

（2）贸易往往会减少冲突发生的可能性

与经济安全一样，理论上贸易可以增加或减少发生冲突的可能性。贸易增加冲突可能性有三种主要机制。首先，贸易产生经济依赖。这种依赖性会限制政策制定者可以采取的行动范围，并使经济受到其他政府规则或政策变化的影响。第二，贸易关系可能成为冲突的根源，正如为了控制世界海上贸易路线的第二次英荷战争或为了控制欧洲市场的拿破仑的大陆封锁。第三，贸易增加了经济产出，成为可用于冲突的资源。

贸易降低冲突可能性存在四种主要机制。首先，贸易增加了冲突的机会成本。如果两个有着重要贸易关系的经济体发生战争，双方均会遭受经济受损。全球价值链的兴起导致了经济体之间错综复杂的依赖关系。一项关于手机的研究表明，原材料的极端模块化将导致严重的交叉依赖，导致非常昂贵的切断成本。量化贸易收益的开创性工作强调了如何对全球价值链的投入产出联系进行核算，从而显著提高了贸易带来的福利。相应地，与主要参与最终货物或原材料的情况相比，参与全球价值链的经济体的冲突机会成本大大增加。第二，贸易促进开放的态度和相互理解。贸易可有助于加强不同经济体的公共和私人行为者之间的沟通和联系。第三，贸易将经济体内部的资源转移到支持和平与稳定关系的利益集团。第四，贸易在危机期间提供了非暴力工具。诸如设置进口壁垒、出口限制和最终切断贸易等措施可以有效地填补信息不对称的空白。政府可使用代价高昂的信号来告知对方他们的决心，而不必诉诸武力。

即使贸易不能完全阻止冲突，也能起到安抚人心的作用。关于贸易在冲突中的作用存在争论，一方面，贸易合作关系并没有阻止第一次世界大战，另一方面，1930年的贸易保护主义兴起和多边贸易下降恰好发生在第二次世界大战之前。但贸易减少冲突的效果往往更强。自第二次世界大战以来，贸易开放程度与发生冲突的可能性之间存在着反比关系。（见图8）

图8：贸易开放与较低冲突可能性之间存在着强烈的相关性

注：贸易开放是指世界进出口总额除以世界国内生产总值。冲突概率的定义是国家间发生二元军事化争端的概率，不包括使用武力的威胁和较低的敌对程度，除以国家数量。

来源：Feenstra，Inklaar and Timmer（2015），Klasing and Milionis（2014）关于贸易开放，以及Maoz等人（2019）和战争资料库项目（2017）关于冲突可能性。

以双边贸易为重点的早期工作得出的结论是，两个经济体之间的贸易增加一倍，平均将发生冲突的可能性减少20% 。聚焦于国家层面的贸易开放研究发现，多边贸易可减少发生冲突的可能性。双边和多边贸易都发挥了促进和平的作用。更大的双边贸易有助于安抚毗连经济体，而全球贸易开放促进了距离更远经济体之间的和平。部分研究提出的质疑在随后的文献中被驳斥。例如，有些研究没有将距离和国家大小作为控制变量。在考虑这些变量后，双边贸易对冲突的可能性有着负面和显著的影响。

重要的是，多边贸易和机构是贸易减少冲突效应的重要放大器，能够突出减少冲突的可能性。例如，更加多样化的贸易减少了国家间敌意和暴力争端的风险，因为多边贸易减少了经济体之间可利用的依赖关系。此外，多边贸易可能会大大限制不对称产生冲突的作用，参与贸易网络的经济体间较少受到不对称依赖引发冲突的影响，由于个人关系的重要性降低，因此提供的外部胁迫余地较小。

此外，多边贸易激励第三方在冲突各方之间进行调解。冲突损害了与第三方的贸易联系，并对与当事方共享相关经济联系的贸易伙伴造成负外部性。相互依存也给予第三方加强可靠的“联系”的手段，如威胁或制裁。由于第二次世界大战结束以来贸易体系的结构性变化，间接联系的作用有所下降，全面参与全球贸易（旨在“与国际贸易网络进行普遍接触”），在促进和平方面似乎比与第三方建立单一的贸易联系更为重要。

国际组织和协定有助于巩固和平，可以通过增加战争的机会成本来促进和平关系。通过确保贸易的可预测性和透明度，区域性或多边贸易国际机构都可以稳定国际关系。在过去的70年里，当前的体系帮助避免了大国之间的战争，并为各国政府提供了一个重要的合作平台。虽然机构往往缺乏执行机制，但成员共同通过各种渠道促进系统的稳定，例如在冲突各方之间进行调解，通过传递信息来减少不确定性，制定相互认同的声明并形成规范。共享国际组织成员资格可减少政府在双边层面发生暴力冲突的倾向，并对冲突持续时间有缓和作用。

（二）贸易碎片化无法增加安全性

贸易碎片化将使全球经济付出高昂代价，导致低收入经济体的地位恶化并损害安全。这种负面影响主要由四个因素驱动。

第一，碎片化会带来巨大的成本，减少可用于安全投资的资源。随着地缘政治和气候变化相关风险的增加，减少灾害风险的投资需求也在增加。灾害造成的直接经济损失从1990年代平均每年约700亿美元增加到2010年代的1700亿美元。但用于减少灾害风险的资金已经有限。2011年至2022年，向发展中经济体提供的与灾害有关的官方发展援助中，只有5%用于备灾和减轻灾害，其余用于灾后救济和重建。

碎片化导致贸易下降并会减少全球收入。碎片化限制了专业化，从而限制了来自比较优势的贸易收益、不同种类货物的供应、各经济体之间分担固定成本，以及思想和技术的传播。碎片化还会通过减少与就业相关的移民和投资流动，对收益产生不利影响。如果一个东方集团和一个西方集团之间的外国直接投资（FDI）流量下降50% ，将导致全球产出下降约2%。这种碎片化将增加贸易政策的不确定性，从而进一步提高收益成本。

将碎片化限制在一组选定的战略产品上，并不一定会减少收益损失。90%的贸易收益来自10%最关键货物的贸易能力，即那些难以找到替代物或替代供应来源的货物。此外，这些计算没有考虑到全球价值链无序瓦解的巨大代价，特别是在产品高度集中、沉没成本高和关系特殊性的战略部门。例如，智能手机的生产具有多个阶段的特点，而且在每个生产阶段都具有高度的垂直专业化和拥有属性。一般情况下价值链是集中的，只有一小部分产品公司是从一个以上的来源国进口。拆除这种价值链将成本巨大，而且会降低效率，由于在任何其他体系下固定成本都必须多次发生，因此形成价值链的沉没成本很高。

第二，碎片化会恶化受灾害和安全问题的影响最大的低收入经济体的地位。因为它们将错过重要的技术溢出的机会，而且它们从外国直接投资流入中获益最多。此外，低收入区域的市场准入将不再得到运作良好的多边贸易体系的保障。在碎片化状态下，大型进口商可以利用其市场力量，以牺牲出口商的利益为代价，获得更好的贸易条件，其将限制资源投资于效率最高的弹性领域，进而会降低全球安全。

第三，碎片化会减少潜在供应商的数量，从而限制企业在危机期间的灵活性。在一个来源不确定的冲击增加的环境中，碎片化将导致进口和出口的事前和事后多样化变得更加困难，从而增加了宏观经济的波动性。尽管价值链脱离国际化，将会降低对外国冲击的脆弱性，但对国内冲击的脆弱性会上升且占主导地位。由于大多数经济体的贸易成本很高，国内采购的中间产品的份额已经太高，无法最佳地利用国内市场分散风险。因此，产业回流将进一步增加国内采购的份额，进而提高经济脆弱性，，尤其是在经济体之间不相关的经济冲击之下。

第四，碎片化削弱了贸易减少冲突可能性的机制。碎片化限制了经济体之间的相互依存关系和对基于规则的国际合作的依赖，而这些是贸易支持安全的关键因素。冲突的机会成本将下降，影响力和资源将从支持和平关系的利益集团转移，促进相互理解的经济体之间的定期交流将减少。此外，缓和共同关心问题的工具和平台的数量和相关性也会下降。最后，碎片化在过去一直是军事冲突的前奏。例如，在第二次世界大战之前，英国的贸易政策可以解释英国向帝国优先转变的主要原因，这种转变导致了地缘政治的紧张局势。

第五，某些形式的碎片化可能无法提供其支持者所期望的安全程度。例如，政府的地缘政治联盟具有不稳定性。根据联合国投票模式，相对于1972年至1981年期间，这些模式在2006年至2015年期间的演变情况可以分析发现，随着时间的推移发生了显著变化。早期的地缘政治附属关系仅解释了后期附属关系的40%。对一些政府而言这种趋势甚至可能会加速，因为不断推进的政治两极分化增加了各个选举周期之间地缘政治联盟的潜在差异。

总之，通过碎片化解决安全问题将产生巨大的经济成本，对于最脆弱的低收入地区而言将是特别高的代价，无法应对全球面临的安全挑战。经济弹性将会萎缩，一个分崩离析的世界将会增加冲突的可能性。

（三）再全球化有助于建立更具韧性和更加安全的世界

安全关切在可预见的未来内将继续存在，通过再全球化来促进安全的国际合作仍有很大的空间。一是将多边贸易体系扩展到新的参与者和新的领域可以促进多样化，并在危机期间提供“灵活性”。二是在危机期间在贸易限制方面进行更多的合作可以限制其负面影响。三是WTO内部的合作而非单边政策可以帮助减少安全和贸易之间的重叠。这可能需要多边贸易体系适应新的贸易环境。WTO应对新出现的安全关切的能力可以在其实质性规范和职能水平上得到提高。

1. 贸易多样化和扩大多边贸易体系有助于经济安全

多边贸易体制是经济安全的核心。支撑多边贸易体系的法律原则（如最惠国条款或国民待遇）限制了出口商之间以及出口商与国内生产商之间的歧视风险。这些原则在比较优势的基础上促进可行和持久的贸易多样化，避免过度依赖个别供应商。此外，禁止数量限制减少了歧视性征收出口税或实行配额的风险，但允许其处理国内短缺或保护环境等合理关切。

解决贸易壁垒居高不下的问题可以促进经济安全。首先，某些产品的贸易流动越来越集中，限制了贸易在安全方面的作用。其次，低收入经济体面临的贸易成本远远高于发达经济体，包括提供贸易集中的产品的经济体。通过消除这些经济体的贸易壁垒，贸易集中度将以最佳方式自然下降，生产将转移到具有比较优势的地点。虽然低收入经济体面临的关税已经很低，但仍有余地处理非关税措施以及这些经济体扩大贸易的能力和基础设施问题。在这方面，《贸易便利化协定》（TFA）是一典范，它便利货物的出口、过境和进口，包括危机时期的必需品，最不发达国家大多从中受益——其出口相对于全球平均水平增加了两倍以上。

投资促进发展联合声明倡议（IFD）同样是贸易体系更加多样化进程中的一个重要步骤。IFD旨在通过侧重于投资措施减少繁文缛节和提高监管透明度来促进贸易，可以进一步推动发展中经济体和最不发达国家参与贸易体系。2023年7月6日，谈判代表们已宣布结束协议文本谈判。

更广泛而言，正在进行的旨在改善WTO委员会和理事会的运作和职能的改革可以成为使贸易体系多样化的重要途径。委员会和理事会的工作虽然没有谈判或争端那么明显，但对于促进贸易体系的发展至关重要。改革增加了透明度，解决了关于成员措施影响贸易的信息障碍。在这方面，委员会和理事会有效地降低了与非关税措施（NTMs）相关的贸易成本。这反过来促使贸易更容易加入，更加多样化和有弹性。印度尼西亚的证据表明，非关税措施可以减缓企业对冲击及导致危机期间出口量的急剧下降的反应。

WTO协定中的具体规定有助于发展中成员和最不发达成员克服贸易壁垒。与其他国际组织和捐助成员的联合方案，例如WTO主办的贸易援助倡议、强化综合框架（EIF）或标准和贸易发展基金（STDF），使发展中成员和最不发达成员能够适应现代贸易的技术标准或卫生要求等某些紧急情况，从而为它们提高在全球贸易中的份额创造机会。

扩展多边贸易体系有助于经济安全的另一个领是电子商务。数字贸易有助于使经济体的生产和出口模式多样化，特别是对于面临高实体贸易壁垒的边远或内陆经济体。WTO促进数字贸易的谈判正在进行，该谈判是在联合声明倡议框架（JSI）内进行，该框架下的成员占全球电子商务90%以上。所有WTO成员都可以参与电子商务谈判，谈判文本已于2022年12月达成。数字贸易还受益于WTO关于对电子传输征收关税的暂停令，该暂停令自1998年起生效，并在WTO第12次部长级会议上得到进一步延长。虽然电子商务也可能引起新的安全关切，例如增加网络犯罪的风险，但统一的框架可以通过规模经济促进防御网络犯罪技术的发展。

发展服务贸易，特别是放宽实质性和程序性监管要求，以便利包括医疗或工程服务在内的专业服务贸易，将使外国专业人员能够向有关领域提供服务，从而加强经济安全，防范自然冲击或卫生危机。在这方面，为提高外国服务提供者授权程序的透明度、可预测性和效率而在2021年成功完成的联合声明倡议谈判，将有助于促进专业服务贸易的增加。

2. 约束贸易限制有助于确保基本商品的供应

国际组织作为中立行为者，在粮食供应方面发挥着重要作用。WTO参与了全球食品、能源和金融危机应对小组与其他国际实体密切合作，确保贸易有助于改善粮食安全。联合国秘书长于2022年3月设立该小组，旨在帮助决策者找到全球性和系统性的解决办法，以解决乌克兰战争与先前存在的危机相结合而产生的前所未有的粮食、能源和金融三方面危机。作为贸易对话倡议的一部分，WTO还定期组织粮食问题贸易对话，汇集各国政府、非政府组织、企业、学术界、智囊团和基金会的专家，促进关于贸易在粮食安全方面的作用的辩论。

当前经济和地缘政治紧张局势的增长可以证明加强贸易限制措施纪律是合理的。这些纪律性规定可包括在执行出口限制方面的承诺中，例如WTO第12次部长级会议关于粮食安全紧急反应的宣言，其中成员决心确保为解决粮食安全问题而采取的任何紧急措施必须尽可能减少贸易扭曲，必须是临时性的、有针对性的和透明的，必须根据WTO的规则予以通知和执行。此外，实施这些措施的WTO成员需要考虑其对特别是对最不发达国家和净粮食进口发展中经济体可能的影响。

更先进的规则可以采取承诺的形式，不对一些被认为至关重要的货物实行任何出口限制或征收任何关税。这可以参照MC12决定的模式，即不对世界粮食计划署为非商业性人道主义目的购买的食品实施出口禁令或限制，但这并不妨碍WTO任何成员根据WTO协定的有关规定采取措施确保其国内粮食安全。这些承诺可以延伸到非自动许可证和出口税。这就是说，即使这份清单有明显的候选者（例如食品、能源、药物、绿色技术），但难以就确切的商品和服务达成协议。或者各成员可以定义其商品清单，单方面承诺不实施贸易限制。

根据通过WTO透明度机制收集和分享的更详尽的信息，各成员将能够单独承诺控制储存水平。各成员还可以根据TFA的规定，承诺制定在危机期间便利食品运输的程序，以避免在冲突期间食品运输中断。

3.改进WTO的职能以减少安全与贸易政策重叠的风险

（1）加强WTO关于安全事项的审议进程

围绕WTO安全例外的解释，包括是否以及在何种情况下可以通过诉诸WTO争端解决机制对其援引提出质疑的辩论，导致提出了加强WTO审议进程并将其扩大到安全问题的建议。关于在WTO加强审议进程的建议主要是基于WTO技术性贸易壁垒委员会、卫生和植物检疫委员会和市场准入委员会面前的现有“具体贸易关切”进程。委员会在技术层面讨论据称影响某些成员利益的贸易措施，并通过对话和信息共享解决问题。

商品贸易委员会（CTG）在这个领域扮演着越来越重要的角色。2022年，CTG提出的贸易关切数量激增到前所未有的水平，部分原因是一些成员在乌克兰战争背景下实施制裁。GATT1994第21条和国家安全关切经常被用作贸易限制的理由，CTG之前讨论的很大一部分贸易关切是源于地缘政治紧张局势。

（2）通过加强透明度限制经济冲击的影响

为了更有效地讨论安全例外情况，上述审议进程和WTO的一般运作将大大受益于WTO协定下透明度条款的改进。WTO的贸易监测工作、有关通知要求以及WTO成员的同行审查（如贸易政策审查机制）可以在世界经济日益受到各种冲击的影响的情况下发挥更大的作用。然而，需要在遵守通知要求的比率方面取得进展。例如，在乌克兰战争开始后启动的出口限制总数中，只有14%的措施通知了WTO。

农业能够充分说明透明度在应对经济安全问题和限制贸易干扰方面的重要性。提高农业领域的透明度，将便利贸易伙伴了解现有库存，确保更多的生产盈余可以出口到需要它们的经济体。这有利于在危机时期保持贸易，保障粮食安全，同时减少出口限制或过度储存。关于基本农产品，WTO参与了农产品市场信息系统（AMIS）。AMIS是20国集团农业部长设立的一个机制，目的是在2007-2008年和2010年全球粮食价格上涨之后，提高基本作物的市场透明度，并促进政策对话。其范围正在扩大，以涵盖更多的基本农产品。

（3）将国家安全问题与贸易政策分离

为了限制安全与国际贸易合作之间的紧张关系，有人建议采取一种“再平衡”的形式。根据这一机制，各成员政府可以通过谈判相应的让步，在另一成员政府采取与安全有关的贸易措施之后进一步恢复权利和义务的平衡。如果各方不能就合适的补偿达成一致，受影响的政府可以单方面暂停相应的让步。支持者认为，这可以在没有事先诉诸争端解决或争端正在审查的情况下实现，使有关成员之间能够立即恢复权利和义务的平衡。

另一个备选办法是，各成员根据《WTO协定》第9条第2款就安全例外的使用通过一项商定的解释。但该方法首先需要各成员就安全例外的性质和理由达成共识。

第三种办法建议扩大WTO安全例外的涵盖范围，例如将网络安全或关键基础设施包括在内，或者扩大一般例外条款的涵盖范围，使其包括在安全例外条件比较低的情况下，各成员可能无法证明或可能试图证明其合理性的各种贸易措施。各成员可以就特定使用贸易政策以达到非贸易目标的情况达成一致。对WTO、GATT和《服务贸易总协定》（GATS）中的一般例外条款进行修正，可以扩大目前可接受的非贸易目标清单以及援引这些目标的条件，保持贸易与安全之间的平衡。

第四种办法是各成员同意将安全例外完全排除在争端解决范围之外，将援引安全例外的情况置于无约束力的协商机制之下。可以加强这一机制，将其与受到某项措施影响的成员的结合起来，通过暂停对有关成员的实质上等同的义务来“重新平衡”权利和义务。

将国家安全与贸易政策分离也可以通过重振WTO争端解决机制来促进经济安全。在将近25年的时间里，《关于争端解决与程序的谅解》（DSU）使数百起贸易争端得以和平解决。在一个日益由安全关切和强权外交主导的时代，争端解决机制比以往任何时候都更有必要维护所有成员的权利和义务。在这方面，各成员在MC12会议上承诺进行讨论，以期在2024年之前使所有各成员都能利用“充分和运作良好的争端解决系统”。

（四）结论

安全，特别是更广泛意义的经济安全，在国家、区域和多边各级的贸易政策中发挥着越来越大的作用。将安全问题纳入贸易政策可能导致更高的贸易壁垒，随着各经济体诉诸于产业回流和友岸外包，可能导致全球经济的碎片化。然而，碎片化将减少全球收益，各经济体将放弃基于比较优势、增加产品多样性、固定成本分担以及思想和技术传播的贸易收益。更重要的是，碎片化也不能增加安全性。贸易相互依存、开放的贸易政策、以及经济体之间通过国际组织的合作，可以减少冲突的可能性，提高经济安全。因此，对于世界正面临的安全挑战，碎片化是一个无效的解决办法。相反，再全球化从而实现地域多样化，将贸易扩展到新的领域，以及继续和扩大多边贸易合作，可以促进更大的安全。

二、美国知名智库CSIS称对外投资审查将限制美国对外投资并损害中美关系

在美国参议院以91:6的绝对优势通过《对外投资透明度法案》（The Outbound Investment Transparency Act，OITA）后，美国知名智库“战略与国际问题研究中心”（CSIS）于2023年8月2日发表政策评论——《深入洞察参议院对外投资机制》，就该修正案拟针对中国和其他受关注国家建立商业交易通报机制进行分析，认为该法案一旦实施将开启美国海外商业活动监管机制新篇章，它将标志着美国长期实施的开放性投资政策发生显著改变。

（一）对外投资审查法案

《对外投资透明度法案》由美国联邦参议院财政委员会宾夕法尼亚州民主党成员Bob Casey与德克萨斯州共和党成员John Cornyn共同提出，该法案要求美国实体向财政部通报某些对外投资、收购和其他商业活动。作为信息收集工具，该项通报机制的实施旨在更加全面地了解美国在中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗等国的投资活动。

与先前相同主题立法草案相比，该项法案建立的通报机制涉及的行业较少，同时也未授予有关部门否决对外投资的权力。OITA法案规定了6个对国家安全至关重要的技术领域：先进半导体和微电子、人工智能（AI）、高超音速、军民两用网络激光扫描系统、卫星通信以及量子信息科学和技术。OITA监督的对外投资包括主动投资（active investments）和被动投资（passive investments，即证券投资）、合资企业、涉及知识产权转让的技术合作研发等。虽然该项法案授权财政部长对法案应适用的具体产业部门进行界定，但是并未赋予其扩大相关产业部门或者受关注国家范围的权力。

（二）参议院推动《对外投资透明度法案》的目的

《对外投资透明度法案》的提案人Bob Casey与John Cornyn称，OITA的立法目的仅是为了确保在受关注的国家进行上述6个关键技术领域商业活动的美国人在完成对外投资前14天向财政部披露有关信息，以便该部就关键和新兴技术的保护做出最佳决策。因此该法案并未授予主管机关限制对外投资的权力，仅建立信息收集机制。

对外投资审查机制在美国已讨论五年之久。早在2017年和2018年国会对《出口管制改革法案》和《外国投资风险审查现代化法案》进行辩论期间，就有议员提出强化对外投资审查机制。这些提案建议在对外投资审查方面规定与财政部外国投资委员会类似的审查权，主管机关有权否决某项对外投资，但提案并未获得国会通过。然而随着来自中国的战略威胁日益加剧，拜登政府宣布将发布行政命令，建立与外商投资审查机制类似的对外投资审查制度，在这一背景下，参议院最终通过了温和版本的OITA法案，仅建立对外投资交易信息通报机制。

（三）白宫对建立对外投资审查机制的态度

在美国参议院审议《对外投资透明度法案》的同时，白宫一直在草拟对外投资审查方面的行政命令（本刊注：8月9日已发布），旨在限制美国投资者在中国进行战略技术领域投资。与《对外投资透明度法案》不同，白宫行政令赋予了主管机构对外投资限制权，但限制的对外投资领域较窄，主要是限制对中国进行人工智能、半导体与量子计算等领域的投资。此外，白宫行政令还建立了更多领域的对外投资报告机制。

对于建立哪种对外投资监管模式，美国政府一直存有争议。以美国国家安全顾问沙利文为代表的国家安全官员一直支持制定强有力的对外投资行政命令。但是美国商务部和财政部一直持反对意见，认为此类对外投资监管新规将大幅减少美国的在华新业务，使美国企业在与亚洲和欧洲企业的竞争中处于劣势，因为亚洲和欧洲企业将继续保有在全球第二大经济体（中国）发展的机会。

（四）利益相关者的关切

尽管美国国家安全官员一直主张采用更加全面的对外投资审查机制，但是相关行业代表和专家对此持怀疑态度。美国半导体工业协会曾在2023年7月初表态时强调，限制半导体销售的任何单边措施（而非诸边和多边措施）都有可能削弱美国芯片产业的竞争优势，并将招致中国反制。有智库学者也表示，美国对华投资限制只有以多边方式才能取得成功。如果采取单边做法，中国很有可能绕开美国的投资限制，转而吸引其他国家的投资者，从而削弱美国企业的竞争实力，并破坏美国与盟友和伙伴之间的“去风险”合作。

（五）外国政府的态度

目前，美国盟友和伙伴也在准备制定类似法律。例如，欧盟在近期发布的《欧洲经济安全战略》（European Economic Security Strategy）中就提出建立对外投资审查机制以及通过强化伙伴之间的协调一致以及重新评估欧盟成员国的投资审查范围加强两用物项出口管制。但是欧盟面临的一个主要障碍和挑战就是新的对外投资审查机制必须在所有成员国之间达成一致。德国新近发布的《中国战略》也强调建立对外投资审查机制的重要性。2023年5月发布的《七国集团领导人关于经济韧性和经济安全的声明》以及《欧盟-美国贸易与技术委员会联合声明》也都表示有必要建立对外投资审查机制。

对于美国的歧视性做法，中国驻华盛顿大使警告说，如果华盛顿进一步升级技术限制，中国政府一定会作出回应。今年7月，中国政府宣布对锗和镓这两种制造半导体和其他电子产品所需的关键矿产实施出口管制。此前，中国政府已禁止总部位于美国的美光公司的部分产品在中国销售。

（六）结论

OITA法案隶属《国防授权法》（NDAA）。由于正在修订的NDAA涉及多个复杂问题，要想在国会两院获得通过，将面临诸多挑战。目前，众议院已通过修订版本。鉴于此次修订NDAA是多年来最具争议的一次，不排除国会通过的修订法案将被拜登否决的可能性（这种情形以前只发生过一次）。尽管如此，《对外投资透明度法案》在参议院已获得绝对多数通过表明，各方均具有政治意愿强化对外投资监管，因此该法案极有可能最终提交拜登签署。

可以预见，美国将继续推行将国家安全与经济政策相关联的政策。对外投资审查机制的实施将意味着经济学理论的重大转变，美国企业发展的重要性日益让位于美国国家安全考量。尽管《对外投资透明度法案》只是建立了信息收集机制，但它意味着美国政府已经做好了限制向敌对国家投资的准备，无论此类投资活动对于美国经济的长期增长多么重要。此外，尽管该法案赋予财政部长扩大管制领域和受关注国家范围的权力十分有限，但会产生寒蝉效应，表明华盛顿希望影响对外投资。该修正案也是与中国关系恶化的另一个信号，因为北京会把这一步骤视为遏制其崛起的又一动作。