2024年10月24日，欧洲政策研究中心发布《通过区域创新实现欧盟工业转型的蓝图》，围绕欧盟产业政策展开，探讨其发展历程、面临问题及并提出改革建议，强调基于地方的创新与产业政策融合，以实现可持续、有弹性和安全的发展。

一、欧盟产业政策的兴衰

1、基于目标的政策的兴起

传统公共政策在市场失灵时才干预，后逐渐被基于目标的政策取代。2015 年可持续发展目标全球协议及欧盟的里斯本战略、欧洲 2020 等是典型代表，同时对企业单纯逐利行为不满促使新绩效指标兴起。近年来工业政策受重视，新工业政策为创新提供方向，利用公共资金和条件促进目标达成，还有基于经济复杂性等的新视角。美国通胀削减法案和英国工党政府的 “使命驱动” 理念都是其在现实中的体现。

2、欧盟绿色新政及问题

新政推出与目标：2019 年底欧盟推出绿色新政作为增长战略，围绕 14 个工业生态系统及转型路径展开，聚焦脱碳和绿色增长。

面临的外部挑战：面临新冠疫情、俄乌冲突及能源市场紧张、多边秩序恶化和中美竞争加剧等外部冲击，欧盟应对措施有限，其成为全球绿色投资枢纽的目标难以实现。

内在设计问题：一是未整合社会可持续性和经济繁荣，分割了可持续发展目标，只侧重气候目标；二是忽视绿色转型在就业、技术和竞争力等方面的权衡，且对地域影响关注不足，仅对煤炭产区有有限的事后补偿措施。这些问题导致在委员会主席第一任期后期，产业政策势头减弱，政策重点转向竞争力和安全，如冯德莱恩讲话及德拉吉报告都体现了这一转变。

二、地方作为创新和产业转型的关键

1、全球大国的产业政策

中国的政策实践：中国采取了极为集中化的产业政策措施，如本土创新计划和 “中国制造 2025”。早在 2007 年就意识到需要围绕城市建立高新技术区，2010 年出台国家产业转移示范区政策以减轻工业化的气候影响，2016 年设立省级生态保护试验区。此后虽实验性治理措施推进速度有所放缓，但对地方发展条件的重视体现在注重创建能使人才、资本和基础设施促进经济繁荣的地方生态系统。

美国的政策举措：美国美国政府采用了基于地方的创新政策，摒弃了以往对通用工业政策方案的依赖。在 “投资美国” 议程中为地方产业政策专门拨款 800 亿美元，并通过技术中心计划资助 31 个新的地方创新区。美国政府采用了整体政府的方法，各部门间积极合作。例如，经济发展局与国家科学基金会合作促进地方创新投资并协调资源；劳工部与国家科学基金会区域创新引擎计划合作推进良好就业原则，促进就业质量提升、工人赋权和公平就业机会标准的实施，推动包容性经济增长。美国各部门间类似的协调机制还有很多，且有证据表明这些产业政策努力创造了大量就业机会，包括在美国欠发达地区。

2、欧盟议程的转变与问题

传统政策基础：欧盟有基于地方的政策传统，早期有针对产业集群的临时政策，从 2010 年代初开始实施智能专业化政策，并在 2014 - 2027 年的凝聚政策中作为事前条件逐步实施。其核心理念是区域应依据自身独特条件和竞争优势发展，而非遵循标准化路径。

政策调整与冲突：在冯德莱恩委员会期间，智能专业化政策进一步调整纳入可持续性（从 S3 到 S4），将可持续发展目标广泛纳入 RIS3 策略设计与实施，但这与未充分匹配可持续发展目标广度、范围和不可分割性的集中式产业政策存在冲突。

实施阻碍因素：由于欧盟议程不断变化，区域和凝聚政策与之脱节。同时，S3/S4 策略实施受多种因素阻碍，包括地方对技术专业化理解有限；政策转移逻辑常忽视制度文化及地方经济和商业动态差异；未充分考虑地方工业发展的结构前提，如基础设施、技能和行政 / 机构能力；依赖区域自我评估工业优先事项，易导致自我参照行为和利益相关者议程控制，难以转化为深度变革性议程。因此，过去二十年区域间技术融合证据不足，欧盟多层治理的限制因素进一步加剧了这些问题，阻碍了欧盟总体议程与产业政策以及产业政策与地方产业转型之间的传导机制。

三、欧盟产业转型有效多中心治理的障碍

1、安全重点引发的问题

安全主导议程与目标失衡：欧盟议程日益强调安全，虽其应是中间目标，但在实践中可能主导政治格局，使人民和地球福祉这一终极目标被忽视。安全与韧性相关，如欧盟减少经济依赖、应对危机和供应中断的能力，且技术主权受重视，但欧盟在相关政策领域（如研究与创新、工业政策和凝聚政策）长期缺乏安全和国防成分，导致国家层面国防与欧盟层面创新产业政策缺乏协同。

研发创新政策地域专业化缺失：欧盟研发创新政策框架仅部分追求地域专业化，多数情况下，如地平线欧洲等项目中的研究与创新行动及协调支持行动，虽促进欧洲不同地区大学合作，但未优先创建满足工业转型条件的地方枢纽。在一些大型计划中，地理平衡的考量也常优先于技术专业化，不过部分举措如气候变化适应任务已与地方层面的现有倡议建立联系。

2、其他政策忽视的权衡

双转型权衡的忽视：欧盟工业转型政策通常忽略了与双转型（如工业 4.0 范式向工业 5.0 范式转变）相关的权衡，工业 4.0 注重数字技术深化，对环境和就业影响关注有限，而工业 5.0 强调以人为本、有韧性和可持续的工业转型，希望未来欧盟能向此方向发展，以实现政策连贯性并与凝聚和区域智能专业化政策更好衔接。

工业生态系统转型途径的缺陷：自 2019 年起，欧盟工业政策围绕工业生态系统构建，但转型途径启动缓慢，多由现有利益相关者以增量方式推动，难以引发系统性变革。已有的转型途径（如能源密集型产业等领域）未充分整合安全、就业、地域影响等新议程内容，也未有效推动欧盟供应链的重新设计和多元化，难以适应欧盟多层级工业转型战略。

3、区域分析与创新扩散的不足

区域潜力分析的缺失：工业转型需要分析欧洲各区域对未来一体化泛欧经济的贡献潜力，这要求欧盟采取行动，包括构建涵盖多方面（如基础设施、研发创新能力、技能等）的欧洲专业化观测站，以拥抱经济复杂性；进行前景扫描，确定各区域在未来技术发展中的机会和专业化及技能培养路径；制定政策促进技术创新扩散，解决欧洲创新扩散不足的问题。

政策协调的缺乏：欧盟的研究与创新及工业政策长期与凝聚政策不协调，虽欧盟委员会有相关举措，但联系仍需加强，如工业转型途径与凝聚政策之间的联系应在欧洲学期、国别建议和智能专业化优先事项中得到更多关注，且欧盟应重新启动绿色协议并扩大其范围，纳入工业 5.0 理念，完善相关分析和监测机制，更新凝聚政策以融入地域安全维度。

四、政策建议与新路径规划

1、新政策周期特点

目标多元性：欧盟产业政策应追求多个中间目标，如韧性 / 经济安全、竞争力、领土凝聚力和脱碳等，并考虑它们之间的复杂关系和相互影响，在决策过程中充分权衡可能的利弊，避免单一目标的局限性。

使命导向性：采用一种全新的多中心治理方式，不再对地方和区域社区进行过多的指令性指导，而是为各级政府提供明确的方向，引导各方共同为欧洲的可持续工业转型制定一个具有凝聚力的计划，使地方发展目标与欧盟整体目标相契合。

基于证据和远见：借助经济复杂性建模来深入了解欧盟各地区的潜在发展轨迹，同时结合前瞻性研究和前景扫描技术，精准识别欧洲需要重点发展的领域和技术，增强经济安全和技术主权，确保政策制定具有科学性和前瞻性。

多中心治理结构：注重多层治理与跨国治理的相互作用，充分发挥非国家行为体的作用，构建多中心的治理体系。这要求在地方创新生态系统中促进公私部门的紧密合作，加强不同创新枢纽之间的协同，实现既能体现地方特色又能发挥规模经济优势的创新生态。

整体政府协同：推动各机构和各级政府在工业转型问题上达成共识，形成统一的行动方针，并确保这一理念贯穿于欧盟支持工业转型的各类支出工具中，如结构基金、地平线欧洲计划、InvestEU 等，避免政策的碎片化和部门间的隔阂。

敏捷实验性：强调政策实验的重要性，在充分协调的基础上鼓励各地区开展政策实践，并促进不同地区之间的经验交流和学习，借鉴联合研究中心在政策实验方面的成果，加强中央层面的协调和引导，实现政策的不断优化和创新。

2、政策改革措施

调整监管与规划：对欧盟的监管议程进行全面改革，确保所有政策领域与经济、社会、可持续发展和安全等目标紧密对齐。在欧洲 NUTS2 层面开展详细的经济地图绘制工作，深入分析各地区的技术专业化程度、产业关联性以及未来的发展潜力，为每个生态系统和地区制定系统的工业转型路径，并将其融入到凝聚政策、欧洲学期、技能政策等多个政策框架中。

整合前瞻与监管：将前瞻性研究深度融入监管议程，在评估政策选项的影响时，以多种可能的未来情景作为基准，取代传统的基于现状的简单推断。为工业转型路径（或可更名为系统工业转型路径）进行精心设计，充分考虑其在不同未来场景下的适应性和弹性，包括技术、地缘政治和地缘经济等方面的潜在变化。同时，将前瞻性研究拓展为多层次的协同工作，借助先进计算和人工智能技术，为每个欧盟地区设定明确的发展目标，并通过有针对性的凝聚政策措施予以支持，确保利益相关者的广泛参与。

强化政策协同与创新支持：在欧盟的所有政策中全面嵌入工业 5.0 理念，涵盖绿色协议、技能与就业议程、数字政策（如人工智能）等，确保政策的一致性和连贯性。将创新吸收和系统工业转型的框架条件作为欧盟各项计划和政策的核心优先事项，例如，大力加强宽带连接、公共服务数字化、减少行政负担、提供技能支持与升级服务、建设数字创新中心、优化计算资源配置和数据管理等方面的工作，为工业转型创造有利的环境。

3、综合政策周期

目标设定与回溯：欧盟机构首先要依据人民、地球和繁荣的原则设定广泛而长远的目标，例如关注主观幸福感和四类资本（可能包括自然资本、人力资本、社会资本和经济资本）的代际传承。在此基础上，确定一系列中期目标，这些目标应紧密围绕实现最终目标展开，涵盖社会经济、环境和安全等多个维度，并将其融入到未来 5 年（及可能的下一个多年度财政框架）的基于目标的政策组合中。通过回溯的方法，制定各级政府的使命驱动型政策，并建立有效的指标体系来持续跟踪目标的实现进度。

系统转型路径规划：以综合的、基于目标的方法为指导，制定涵盖研究与创新、净零排放政策、凝聚政策等相关欧盟政策的系统转型路径。在政策制定过程中，充分考虑到政策的动态调整需求，采用组合式的政策策略，并在区域和地方层面实施基于目标的实验性治理。借鉴德拉吉报告中的部分建议，如竞争力行动计划或在研究与创新政策中设立类似 ARPA 的机构，并对其进行适当调整，使其更加注重长期福祉、地域和社会影响，确保这些建议能够融入到整个政策体系中。

区域能力整合与路径优化：开展对欧盟全境的技术专业化和框架条件的详细映射工作，深入理解产业专业化过程中的路径依赖关系，为政策制定提供坚实的数据支持和理论依据。在此基础上，采用共同创造的方法，充分挖掘和整合区域层面的能力优势，将其融入到未来数年乃至下一个多年度财政框架及后续阶段的连贯且灵活的发展路径中，实现区域发展与欧盟整体目标的有机结合和协同共进。

五、结论

总结现状与问题：欧盟产业政策在过去经历了起伏，实施绿色协议过程中出现诸多问题，如未充分考虑社会经济、地域和安全等方面的权衡，导致政策连贯性不足、方向不够明确，引发了一些社会不满，产业政策发展势头也受到影响。

提出发展方向：新任命的欧盟政策制定者肩负重任，应积极借鉴德拉吉报告所带来的影响力和紧迫感，制定雄心勃勃的新议程。此议程应以工业转型为核心，高度重视基于地方的创新与实验，充分考虑可持续性、韧性和安全性等关键要素，全面增强欧盟政策的一致性和方向性。

强调多维方法：欧盟以往单一维度的工业发展路径（如仅侧重脱碳）难以实现繁荣和福祉这一终极目标。因此，政策制定者需采用多维方法，全面综合地考虑欧盟政策中的各种关键权衡，深度融入经济复杂性理念，以此推动欧盟实现可持续、有弹性和安全的发展，提升其在全球的竞争力，追赶其他积极运用产业政策的全球大国。