2025年2月10日，经合组织（OECD）和世界贸易组织（WTO）联合发布《数据监管的经济影响：平衡开放性与信任》报告，指出跨境数据流动对全球经济至关重要，但相关监管措施引发诸多争议。报告通过商业问卷调查、计量分析和建模，评估不同数据流动和本地化监管措施的经济影响，为政策制定者提供决策依据。

一、数据流动与监管环境演变

1、数据流动现状：全球数据流量增长迅猛，自2015年到2021年，数据中心的全球流量增长了四倍，国际互联网带宽容量在2002-2021年增加了近800倍，且预计未来还会加速增长。数据流量的增长在经济活动和贸易中愈发关键，凸显出对数据相关问题深入研究的必要性。

2、数据的特点

价值特性：数据的价值体现在使用而非数量上，合并其他数据时价值可能增加，具有固有和潜在价值，且可被不同主体同时使用，复制和共享成本极低。

与其他资源的区别：数据虽可视为生产要素等，但与“新油”不同，它不稀缺，使用时不被消耗或耗尽，可低成本复制和传输。

在数据-信息-知识-智慧（DIKW）层级中的地位：数据是该层级的基础，经分析转化为信息，进而产生知识和智慧，各阶段相互依存。

AI时代的新挑战：AI的发展，尤其是生成式AI的兴起，给国际贸易和数据治理带来了新的机遇和挑战，数据的可用性、访问和多样性等变得更为重要。

3、数据流动监管的兴起

监管产生的原因：数据跨境流动引发了多方面的担忧，如隐私和数据保护、监管机构难以对境外数据进行有效监管等。各国实施数据流动监管的原因包括保护隐私和个人数据、确保监管和审计对信息的访问、维护国家安全、保障数字安全以及推动数字产业发展。

跨境数据流动监管的方式：国内对跨境数据流动的监管方式差异较大，主要分为四类：无跨境数据流动监管；开放保障，给予私营部门更多数据传输保障的自主权；预先授权保障，数据传输前需获得公共部门的预先批准；流动取决于临时授权，根据具体情况经相关部门审查批准后的数据传输。此外，还有一些允许数据传输的例外情况。

数据本地化政策的实施方式：数据本地化措施是另一类重要的数据监管方式，其定义为要求数据在特定领土内存储和/或处理。主要分为三类：本地存储要求但无流量限制；本地存储和处理要求并伴有明确的传输或访问条件；本地存储和处理要求且禁止传输（或有临时例外）。此外，还出现了新的类别，如不要求本地存储但需保证数据访问的措施。

4、数据监管引发的问题：数据监管的多样性导致监管环境日益复杂和碎片化，这不仅使公共政策目标（如隐私和数据保护、国家安全等）难以有效执行，也增加了企业跨境运营的难度。“数据自由流动与信任” 的概念旨在解决这些挑战，强调在促进数据流动的同时确保数据得到有效保护和监管，而清晰理解监管环境及其经济影响是实现这一目标的重要前提。

二、不同数据监管方式的潜在经济影响评估

1、商业问卷调查洞察

数据流动监管：多数企业认为按类型或地理来源分离数据成本高昂，且使用或收集的大量数据属于个人数据。企业对跨境数据传输新条件的影响存在诸多不确定，开放保障措施被认为成本相对较低，约 55% 的企业认为其能因信任提升增加销售额；而禁止措施成本最高，部分企业认为这可能导致业务停摆。

数据本地化：企业对数据本地化措施成本也存在高度不确定性，平均而言，存储限制会使数据管理成本增加 16%，与流量限制结合成本更高，8% 的企业表示存储和流量禁令会阻碍其在部分市场运营。仅 15% 的企业认为数据本地化有好处，且多数企业不确定其能否实现国内创新、隐私保护或数据安全等公共政策目标。

2、数据监管经济影响建模

模型构建与数据输入：将商业问卷调查结果和计量估计（结构引力模型）结果输入WTO全球贸易模型（GTM）。GTM是一种可计算一般均衡（CGE）模型，描述了多部门国家间经济关系，此次使用的版本考虑了企业异质性生产率，并对模型进行扩展，分离出数据管理（或 ICT）部门。

冲击因素设定：数据政策通过贸易成本、信任 / 支付意愿（WTP）和数据管理成本三个渠道影响经济活动。为体现实际监管措施，会组合这些冲击因素，如模拟结合存储条件和流量限制的数据本地化措施时，会同时考虑数据管理成本和贸易成本的变化。

情景设定：针对数据流动和数据本地化分别设定了多组情景。数据流动方面有四个情景，如无数据流动监管、向平衡监管转变、地缘经济碎片化和数据流动末日情景；数据本地化方面也有四个情景，包括取消数据本地化、实施水平本地存储条件、部门存储和流量禁令以及全面存储和流量禁令，通过这些情景评估不同数据监管政策的经济影响。

3、相关成本和收益规模的确定

贸易成本：通过三步计算与数据流动政策相关的贸易成本变化，利用结构引力模型估计贸易成本，结合DSTRI变化确定具体从价当量（AVEs），并依据问卷确定可变和固定贸易成本的比例。

信任/支付意愿：结合引力模型对成本变化的估计和商业问卷中数据流动政策对贸易成本和销售的影响，将贸易成本变化投影为信任/WTP 变化，即通过问卷中销售变化与贸易成本变化的比例，将基于引力模型的贸易成本变化投影为信任/WTP参数的变化。

数据管理成本：依据商业问卷计算数据管理成本变化，先将问卷中运营成本变化转化为数据管理服务中间使用的成本增加，再映射为国内和进口中间使用数据管理服务的生产率冲击，以体现数据本地化导致的效率损失。

综合变化：不同情景下，数据流动和数据本地化监管的成本和收益变化各异。数据流动监管情景中，无监管情景下信任损失超过贸易成本降低带来的收益；向平衡监管转变的情景下，贸易成本和信任变化的综合影响较为积极；地缘经济碎片化和数据流动末日情景则导致成本增加和信任/WTP 降低。数据本地化监管情景中，取消数据本地化可降低数据管理成本；水平本地存储限制会增加成本；部门和全面的存储与流量禁令不仅影响数据管理成本，还对贸易成本和信任/WTP产生负面影响，且全面禁令的影响更大 。

三、模拟结果分析

1、数据流动监管变化的影响

对全球经济的总体影响：模拟结果表明，数据流动监管变化对经济影响显著。无监管情景下，全球出口和 GDP下降，因为信任降低带来的损失超过了贸易成本下降的收益；各地区向平衡监管模式（开放或预先授权保障）转变时，全球出口预计增长3.6%，GDP 增长1.77%；地缘经济碎片化情景中，全球出口预计下降1.76%，实际GDP下降0.94%；数据流动末日情景下，全球实际出口下降8.45%，实际GDP下降4.53% ，凸显了数据流动对经济活动的重要支撑作用。

对不同收入水平经济体的影响差异：不同收入水平经济体受数据流动监管变化的影响不同。高收入经济体在无监管情景下GDP损失最大，而低-和低收入经济体则因监管放松带来的贸易成本降低获得少量收益；向平衡监管转变时，低-和中等收入经济体受益最大，高收入经济体受益较少；地缘经济碎片化情景中，高和上中等收入经济体损失较大，低-中等收入经济体可能因未参与限制而获得少量收益；数据流动末日情景下，高收入经济体损失最大，低-中等收入经济体也面临较大冲击 。

对不同区域的影响差异：各区域受数据流动监管变化的影响因当前监管立场而异。在无监管情景下，欧洲和北美等地区出口和GDP预计下降，而中亚部分经济体因贸易成本降低且信任未变而出口和GDP上升；向平衡监管转变时，亚洲部分区域和撒哈拉以南非洲因贸易成本降低和信任增加而受益；地缘经济碎片化情景中，多数区域贸易和GDP受到负面影响，其中中亚、东亚和中东及北非地区受影响最大；数据流动末日情景下，所有区域都遭受重大损失，东南亚地区GDP损失尤为严重 。

对贸易模式的影响：数据流动监管变化会改变贸易模式。贸易转移在其中起到重要作用，例如在无监管情景下，需求会从先前采用开放或预先授权保障的地区转向采用临时授权的地区；中间联系也影响贸易模式，如无监管情景下，无监管地区对先前采用临时授权地区的出口因后者生产增加对中间产品需求上升而增加；在地缘政治情景中，东西方集团之间的贸易下降，集团内部和集团外区域间的贸易上升；数据流动末日情景下，所有区域出口都大幅下降，但已实施最严格政策的地区受影响相对较小，部分区域间出口甚至有所增加 。

2、数据本地化措施的影响

对全球经济的总体影响：数据本地化措施对全球经济的影响相对较小，但具体效果取决于措施类型。取消数据本地化措施，全球GDP预计增长，出口增长0.26%，GDP 增长0.18%；实施水平存储条件，全球出口和GDP预计略有增长；部门存储和流动禁令会导致全球GDP和出口明显下降，分别下降0.56%和0.95%；全面存储和流动禁令对全球 GDP的损失最大，达到4.63% ，远高于部门禁令的影响。

对不同收入水平经济体的影响差异：不同收入水平经济体受数据本地化措施的影响不同。取消数据本地化措施时，低收入经济体因现有政策限制较多且缺乏数据流动监管，GDP预计增长超过1%，受益最大；实施水平存储条件，高收入经济体可能因监管更严格而略有损失，中等收入经济体略有收益，低收入经济体收益较大；部门存储和流动禁令对高收入经济体造成的损失最大 。

对不同区域的影响差异：数据本地化措施对不同区域的影响不同。取消数据本地化措施和实施水平存储条件时，数据本地化政策最严格（但无临时数据流动授权政策）的地区，如中亚和中东及北非地区，受益最大，出口和GDP因贸易成本降低和信任增加而上升；实施部门存储和流动禁令时，所有区域都预计受损，欧洲、东南亚和大洋洲地区的GDP预计下降幅度较大 。

四、政策建议

1、政策背景与挑战：各国审视数据政策的原因多样，包括隐私保护、国家安全、监管审计、数字安全和数字产业政策等。但当前数据监管格局复杂，跨境数据流动和数据本地化的监管措施差异大，导致监管环境碎片化，既不利于实现公共政策目标，也阻碍了企业的国际化发展。因此，政府面临的挑战是在促进数据流动的同时，确保数据跨境时得到有效保护和监管。

2、数据流动政策建议

强调数据流动的重要性：跨境数据流动是全球经济的命脉，数据完全自给自足（全面限制数据流动）会使全球GDP损失4.5%，出口减少8.5%。

无监管的弊端：缺乏数据流动监管同样会带来负面经济后果，若所有经济体取消数据流动监管，贸易成本虽会下降，但信任也会降低，全球GDP将下降近1%，全球出口下降超2%，高收入经济体受影响最大，GDP可能下降超2%。

平衡监管的优势：将开放数据流动与保障措施相结合的制度（如开放保障和预先授权保障类别），能平衡数据监管的贸易成本和信任收益。若所有经济体采用这种方式，全球出口将增长3.6%，全球GDP增长1.77%，低和中低收入经济体受益最大，GDP可能增长超4%。

地缘经济碎片化的成本：数据流动制度沿地缘经济集团碎片化的经济成本巨大，实际全球GDP损失超 1%。因此，综合来看，结合开放制度与保障措施的全球数据流动解决方案更有利于促进经济发展。

3、数据本地化政策建议

取消现有措施的积极影响：取消现有数据本地化措施虽影响较小，但总体是积极的，全球出口将上升0.26%，GDP上升0.18%，低收入经济体受益可能更大，GDP可能增长超1%，因为其现有制度往往更为严格。

不同措施的成本差异：转向仅实施数据存储要求而无流量禁令的政策，经济成本相对较小，全球GDP损失预计小于0.1%，且低收入经济体转向这种限制较少的数据本地化形式时，GDP有望大幅增长。而全面的存储和流量禁令成本极高，几乎是在金融、电信和ICT服务等特定领域实施针对性政策成本的九倍，且与严格的数据流动限制措施成本相似。

4、综合考虑与未来研究方向：数据流动和数据本地化政策相互影响，极端情况下，要求所有数据在国内存储等同于禁止数据传输。不同数据监管措施在数据管理成本和信任收益方面存在差异，且数据本地化措施的信任收益难以确定。总体而言，数据政策对全球化经济至关重要，应避免不必要的限制性政策，采用平衡和全球统一的方法进行数据监管。未来研究可关注不同数据治理政策对发达国家和发展中国家之间数字鸿沟的影响，探讨其如何加剧或缩小这一差距 。

转载链接：https://www.tbtguide.com/c/mypt/gwxw/593589.jhtml

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