2025年2月17日，欧洲经济和社会委员会（EESC）发布《欧洲工业的未来》，认为欧盟工业面临高能源价格、转型成本等挑战，呼吁制定全面工业战略。需改善经济和监管环境，实施基于投资和创新的竞争力政策，推动相关报告转化为政策。还应关注能源密集型产业，解决能源价格问题，加强社会对话，促进可持续竞争力，完善贸易和竞争政策，简化行政流程，加大投资和资金支持，以实现绿色转型，提升欧盟工业竞争力，创造高质量就业岗位。

一、面临挑战

1、创新挑战：欧盟需要达到足够的创新水平并实现恰当的创新组合，以在全球竞争中脱颖而出。在当今全球化的经济格局下，世界各主要经济体都在大力投入创新，不断推出新技术、新产品和新商业模式。欧盟若想在国际市场上保持竞争力，就必须在创新方面取得突破，例如在新兴技术领域加大研发投入，培养创新人才，促进产学研合作等，否则将面临被边缘化的风险。

2、经济脱碳挑战：在推动经济脱碳的过程中，欧盟需要确保相关努力能够以环境、经济和社会可持续的方式管理转型，避免出现去工业化的情况。经济脱碳是应对全球气候变化的必然要求，但在实施过程中，欧盟面临着诸多难题。一方面，脱碳需要大量的资金投入和技术创新，这对欧盟的财政和技术实力提出了很高的要求。例如，发展可再生能源、推广低碳技术等都需要巨额的投资。另一方面，脱碳可能会对一些传统产业造成冲击，如果处理不当，可能导致这些产业的衰退，进而引发去工业化。

3、能源挑战

能源依赖与价格波动：欧盟在能源供应上高度依赖进口，2022 年能源依赖度达到 64.4%，其中石油、天然气和固体燃料的进口依赖尤为突出，这三种能源产品占欧盟一次能源消费的 58%。这种高度依赖使得欧盟极易受到全球能源市场波动的影响，国际能源价格的任何变化都会直接传导至欧盟内部，影响其贸易平衡和产业竞争力。当全球能源市场供应紧张或价格上涨时，欧盟的能源进口成本将大幅增加，导致贸易逆差扩大。对于能源密集型产业来说，高昂的能源成本会显著提高生产成本，削弱其在国际市场上的价格竞争力。

能源成本劣势：欧盟工业的最终能源成本明显高于许多竞争对手，如天然气价格是美国的三到五倍，工业用电价格比美国和中国高出两到三倍。这主要是由于欧盟当前的批发电力市场采用边际定价系统，使得天然气对电价的影响远超其在能源生产中的占比。此外，欧盟的排放交易体系（ETS）也增加了企业的生产成本，因为该体系使得碳排放成本内化到企业的生产过程中。虽然目前 ETS 的影响相对较轻，但随着第四阶段新规则的实施和免费配额的逐步取消，企业的成本压力将进一步加大。对于钢铁、水泥等能源密集型产业来说，高昂的能源成本使得它们在国际市场上的竞争力受到严重削弱，可能导致这些产业的部分产能转移到能源成本较低的国家和地区。

二、应对建议

1、整体策略

改善经济和监管环境：致力于解决欧洲面临的严重结构性竞争力问题，这些问题涉及多个方面。高能源和原材料价格增加了企业生产成本；绿色转型带来的高额前期投资和合规成本，给企业带来资金压力；基础设施发展不足，限制了产业的扩张和升级；技能差距使得企业难以获取高素质劳动力；融资和内需不足，影响企业的发展动力和市场规模；不完整的单一市场阻碍了资源的自由流动和优化配置。通过改善这些方面，为欧盟工业创造更有利的发展环境。

实施基于投资和创新的政策：以投资和创新为核心驱动力，打造竞争力政策。注重社会和地域的包容性，确保发展成果惠及各个地区和社会群体。通过加强社会对话和集体谈判，让各方充分参与到产业发展中来，以公平的方式管理结构性变革，实现经济发展与社会公平的平衡。

转化报告为政策提案：将 “欧洲竞争力的未来” 和 “远不止是一个市场” 这两份报告转化为具体的政策建议。制定适用于所有行业的工业战略，加强政策的协调性，提高现有资源的利用效率。设立专门的欧洲投资基金，精准投入优先发展领域。同时，充分考虑能源、研发与创新、技能等关键领域的跨国特性，促进资源的跨境整合与协同发展。

调整贸易政策：鉴于全球不对称的脱碳目标、产能过剩以及日益紧张的贸易局势，制定新的贸易政策。增强在关键原材料领域的自主权，减少对外部供应的依赖，降低贸易风险，确保欧盟工业在全球贸易中的韧性和竞争力。

2、具体措施

社会参与：强调工人和社会伙伴在产业政策制定和实施过程中的全面参与。通过集体谈判，保障各方利益。加强欧盟工业战略的治理，整合相关专员、部长以及跨行业和部门的社会伙伴的力量，形成协同效应。积极推动各级社会对话，落实新的社会对话协议，发挥其在预测和管理变革中的战略作用，促进产业发展的稳定性和可持续性。

可持续竞争力：在追求竞争力的过程中，避免采用 “工资压制” 手段降低成本，而是将重点放在提高生产力和促进社会包容上。在人口老龄化背景下，通过优化教育、培训和技能体系，提升劳动力素质。加强对大学知识的利用，吸引外部人才，加速发展和创新。同时，根据实际情况调整绿色协议工具，确保政策的有效性和适应性。

能源价格：以提供价格合理的脱碳电力为核心目标，采取一系列措施。如分离天然气和电力价格，降低电力价格对天然气的依赖；通过长期合同稳定工业消费者的能源价格；简化新的脱碳发电容量、电网和储能设施的审批流程，加快能源项目建设；加强跨境能源传输基础设施建设，提高能源互联互通水平；改革能源税收指令，使其与欧盟的气候变化目标相一致，推动能源的可持续利用。

投资缺口：在新的经济治理体系下，重新审视公共投资的定义，拓宽投资范围。建立欧盟的财政能力，增强资金保障。在国家援助方面，遵循相关报告的建议，避免政策扭曲。支持基于欧洲公共债务的投资工具，为工业发展提供充足的资金支持。

循环经济与原材料：面对清洁能源技术对关键矿产需求的大幅增长，快速实施欧盟关键原材料法案。鼓励企业通过内包、回流、储备、供应多元化等策略，降低原材料供应风险。同时，大力推广基于 “减少、再利用、修复和回收” 原则的循环经济模式，减少对原生材料的依赖，降低环境压力。

净零产业法案：针对净零产业法案在实施过程中遇到的审批程序冗长问题，提出改进措施。加强相关公共部门的能力建设，提高审批效率。在特定情况下，探索实施默认同意程序，加快项目推进。加强本地清洁技术生产，减少对外部的依赖，降低去工业化风险。同时，提升跨国项目的融资能力，促进技术创新和产业发展。

贸易与竞争政策：积极推进碳边境调节机制（CBAM）的实施和评估，根据实际情况调整政策。制定新的贸易政策，营造公平的全球竞争环境，推动可持续价值链的发展。使竞争法与欧盟工业战略目标相契合，保障社会、工人和工会的权益，促进高质量就业和社会公平。支持创建领先市场，通过政策手段推动低碳产品的市场接受度。

行政简化：解决行政不一致和过度复杂的问题，减轻企业运营负担。建立系统的监管框架，加强影响评估、竞争力审查和中小企业测试。运用更好的监管工具，简化监管环境，缩短审批时间，在保障社会和环境标准以及人权的前提下，促进企业的发展。

三、能源密集型产业补充意见

1、面临问题

竞争力差距显著：欧盟能源密集型产业（EIIs）与全球竞争对手相比，存在巨大的竞争力差距。主要原因包括更高的能源成本，欧盟能源依赖进口，能源价格受国际市场波动影响大，导致企业生产成本高昂；更严格的脱碳目标和商业法规，增加了企业的合规成本和技术升级压力；较弱的国内市场保护，使得企业在国际竞争中易受冲击。这些因素综合作用，致使部分产业已出现去工业化现象，如化肥、铝、钢铁等行业，自 2019 年第三季度以来，制造业岗位流失超 80 万。

能源价格与市场设计问题：当前欧盟电力市场基于边际定价系统，受国际天然气价格影响大，导致零售电价尤其是工业电价居高不下，比美国和中国高出两到三倍，且成员国之间电价差异显著。这不仅增加了企业的能源支出，还使得能源成本在不同地区缺乏稳定性。此外，能源密集型产业的总能源成本还包括网络成本等其他费用，进一步加重了企业负担，例如欧洲钢铁生产商的能源支出是美国和中国同行的两倍，导致生产成本高出 20%。

可再生能源发展的挑战：尽管可再生能源是未来发展方向，但目前面临诸多问题。可再生能源的间歇性特点，要求电力供需具备更高灵活性，而工业需求侧响应的作用有限，其他灵活性技术（如智能充电、热泵、车网互动系统）虽有潜力，但尚未充分开发。此外，欧盟在可再生能源相关的基础设施建设、政策支持等方面存在不足，如电网建设滞后，难以满足可再生能源大规模接入的需求；对可再生能源项目的审批流程繁琐，影响项目建设进度。

氢气生产困境：欧盟的氢气生产受到高电价、严格的可再生能源采购规则、有限的需求侧支持和基础设施建设滞后等因素制约。据欧洲法院审计报告估计，这些因素导致欧盟难以实现 2030 年生产 1000 万吨氢气的目标。清洁氢气（通过电解产生）成本高于灰氢和蓝氢，使得企业在选择氢气来源时面临经济压力，不利于清洁氢气在工业领域的广泛应用。

碳边境调节机制（CBAM）风险：CBAM 存在资源洗牌、下游产品覆盖不足以及对欧盟出口产品可能产生负面影响等风险。第三国出口商可能通过资源洗牌，将高碳产品转移到其他地区，而将低碳产品出口到欧盟；CBAM 对下游产品的覆盖范围有限，无法全面反映产品的碳足迹；同时，该机制可能导致欧盟相关产品在出口时受到其他国家的贸易限制，影响企业的国际市场份额。

2、应对建议

成本转移与价格调整：推动欧盟机构将清洁电力的成本效益转移给能源密集型产业，探索如 “绿色池” 计划等措施，使清洁电力生产与工业消费更好匹配，确保电价反映清洁能源转型。同时，降低能源成本，包括审查和调整网络关税、费用和征税，减轻企业负担；分离气电价格，减少天然气价格对电价的影响；通过长期合同稳定能源价格，保障企业成本稳定。

合同机制优化：扩大差价合同（CfDs）并与电力购买协议（PPAs）整合，为工业消费者提供低成本无化石能源。这种方式既能确保清洁能源项目有稳定收入，又能防止政府过度补贴，同时优先消除能源密集型产业签订 PPAs 的障碍。但需注意 PPAs 存在与批发价格挂钩、需昂贵备用机制等问题，需与 CfDs 结合使用，以稳定价格、促进清洁能源投资。

氢气产业扶持：修订氢气生产法规，降低监管限制，出台降低电价措施，提高欧盟氢气生产竞争力。实施双轨策略，保障投资确定性，培育工业对清洁氢气的需求，尤其在钢铁、化肥等行业，促进氢气在工业领域的应用和发展。

贸易政策强化：实施措施保护欧盟在 CBAM 下的出口，建立强有力的反规避措施，监测和防止资源洗牌及下游产业转移。若 CBAM 效果不佳，重新考虑欧盟排放交易体系（ETS）中免费配额的逐步取消策略。同时，采取更积极协调的贸易政策，审查和更新贸易防御措施，保护能源密集型产业免受不公平竞争，在符合 WTO 规则的前提下，合理运用关税等手段，防止产业空心化。

市场与投资策略：平衡能源密集型产业的竞争力和脱碳目标，避免保护主义和自由放任，确保行动符合 WTO 规则。支持创建 “领先市场”，推动低碳产品需求，通过供需两侧措施缩小传统与低碳产品的成本差距，如实施本地含量要求。加强原材料供应管理，增加二次原材料供应，通过贸易协定和伙伴关系实现供应链多元化，建立二次原材料统一市场。加大能源互联互通和电网现代化投资，包括扩大储能容量、加强跨境连接和电网数字化，提高能源系统稳定性和可再生能源整合能力，同时注重能源网络的保护和安全。

资金支持与使用优化：合理使用欧盟 ETS 收入，支持能源密集型产业脱碳，如为碳泄漏行业预留 ETS 配额。增强欧盟资金计划的一致性，扩大欧洲氢银行和 CfDs 等机制的应用，降低投资风险。增加对能源密集型产业资本和运营成本的资金支持，推动产业转型，同时为中小企业提供针对性财务援助，缓解能源成本上升压力，促进其创新和发展。

四、投资与资金支持

1、资金支持的重要性与来源：除私人融资外，公共资金对欧盟能源领域发展至关重要。在扩大能源产能和基础设施建设方面，存在较高风险，私人资本往往较为谨慎，此时公共资金可发挥引导和支撑作用，刺激相关投资。例如，新的欧洲电气化战略虽已宣布，但在实施过程中需要大量资金投入，公共资金的支持能为项目启动和推进提供保障。通过增加欧盟资金投入，无论是加大对现有项目的支持力度，还是设立新的竞争性项目，都有助于提升能源系统的整体效率，推动能源领域的可持续发展。

2、能源互联与电网投资

投资的必要性：欧盟约 40% 的能源网络使用年限超 40 年，接近使用寿命尾声，这严重影响了输电、配电以及欧盟国家与第三国之间的互联发展。老化的电网不仅传输效率低下，还容易出现故障，制约了可再生能源的大规模接入和高效分配。因此，对能源互联和电网进行投资迫在眉睫，这是实现净零目标、促进可再生能源整合的关键环节。

投资的方向：投资重点包括多个方面。一是提升能源网络的存储能力，通过建设更多的储能设施，如大型电池储能系统，储存多余的可再生能源，确保能源供应在不同时段的稳定性。二是加强跨境连接，提高能源在不同地区之间的传输能力，优化能源资源的配置。三是推进电网数字化，使电网能够更好地适应大量分散的可再生能源设施、热泵、电动汽车充电点和氢气电解器的接入，实现智能化管理和高效运行。此外，投资还需注重能源网络和连接的安全保护，特别是对水下基础设施的保护，防止其受到自然或人为因素的破坏。

3、简化流程与风险应对：当前，能源领域的投资面临着诸多问题，如项目审批延迟、建设流程繁琐以及监管风险等，这些因素增加了投资的不确定性，阻碍了能源项目的顺利推进。因此，需要采取一系列措施加以解决。一方面，探索部分成员国之间的合作以及制定能源税收指导方针，通过区域合作和统一的政策规范，提高投资的协调性和效率。另一方面，简化项目审批程序，加强欧盟政策与成员国现有立法之间的协调，明确审批时限，规范环境审查成本保护等，减少审批过程中的不确定性和复杂性，降低投资风险。

4、资金使用与分配优化

ETS 收入的合理利用：能源密集型产业对欧盟排放交易体系（ETS）贡献巨大，但目前仅约 8% 的 ETS 收入用于支持其脱碳，这与产业需求不匹配。为推动能源密集型产业的转型，需要加大对其在资本和运营成本方面的资金支持。例如，支持可再生氢气的应用以及碳捕获、利用和储存（CCUS）等脱碳技术的投资。因此，应提高 ETS 收入的使用效率，合理分配资金，将更多资金用于能源密集型产业的脱碳项目。

资金支持的多元化与协调性：增强欧盟资金支持计划的协调性，综合运用多种机制，如欧洲氢气银行和差价合同（CfDs）等，降低投资风险。欧洲氢气银行可通过提供资金、技术支持等方式，促进氢气产业的发展；CfDs 则能为清洁能源项目提供稳定的收入保障，吸引更多投资。同时，加大对中小企业的扶持力度，考虑到中小企业在能源成本上升时面临较大压力，针对性的财务援助可帮助它们缓解负担，将更多资金投入到创新、技术升级和业务拓展中，增强其市场竞争力。

5、创新投资的推动：加大对创新的资金投入对于能源领域的发展至关重要。通过投资研发清洁能源技术，如先进的可再生能源技术、碳捕获技术和能源存储技术等，可以探索出更经济、更安全、更低碳的能源生产、运输和使用方式。此外，加强综合能源系统规划和协调系统运行，有助于优化能源网络配置，降低网络成本，提高能源利用效率。同时，支持如莱塔提出的 “第五自由” 倡议，即促进研究、创新、知识和教育的自由流动，能够整合各方资源，加速技术创新和人才培养，为欧盟能源领域的可持续发展提供有力支撑。